TS. Châu Hồng Phương Thảo*(*Trường Đại học An Giang – Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh).
Nhận: 03/04/2023
Biên tập: 04/04/2023
Duyệt đăng: 04/05/2023
Tóm tắt
Phong trào cải cách khu vực công (KVC) theo định hướng quản trị công mới (New Public Management – NPM) quan tâm nhiều hơn đến vai trò của kế toán quản trị (KTQT), cụ thể là hệ thống đo lường thành quả họat động. Đây là nền tảng để phát triển dòng nghiên cứu KTQT công liên quan đến chủ đề đo lường thành quả hoạt động, tập trung vào các kiểu đo lường, cách sử dụng thông tin và ảnh hưởng của nó đến thành quả hoạt động ở cấp độ tổ chức. Bài viết nhằm hệ thống hóa các nghiên cứu về ảnh hưởng của việc vận dụng KTQT ở khía cạnh sử dụng thông tin thành quả hoạt động đến thành quả hoạt động của các tổ chức công. Từ đó, có thể rút ra bài học kinh nghiệm và đề xuất hàm lý quản lý cho KVC của Việt Nam.
Từ khóa: sử dụng thông tin thành quả hoạt động, thành quả hoạt động, khu vực công.
Abstract
The public sector reform movement in the direction of New Public Management (NPM) pays more attention to the role of management accounting, specifically the performance measurement system. This is the basis for developing a research line of public management accounting related to the topic of performance measurement, focusing on measurement types, how information is used, and its influence on performance at the organizational level. The article aims to systematize studies on the influence of the application of management accounting in the use of performance information to the performance of public organizations. It is possible to draw lessons and propose management practices for the public sector of Vietnam.
Keywords: performance information use, performance, public sector.
JEL Classifications: M40, M49, H00.
DOI: https://doi.org/10.59006/vnfa-jaa.05202311
- Giới thiệu
KVC có vai trò rất quan trọng đối với sự phát triển kinh tế – xã hội của một quốc gia. Vì thế, trong ba thập niên gần đây, thành quả hoạt động (TQHĐ) của các tổ chức công luôn là chủ đề nghiên cứu nhận được sự chú ý của các nhà khoa học quản trị (Dimitrić, Škalamera-Alilović, & Duhovnik, 2016). Ngày nay, hoạt động của KVC đang đứng trước những thách thức như sự bất ổn của môi trường hoạt động, áp lực nâng cao hiệu quả hoạt động với nguồn lực hạn chế hơn. Trước hiện trạng đó, các nhà quản lý công đã không ngừng tìm kiếm và vận dụng các công cụ quản lý mới sao cho đạt được kết quả như kỳ vọng. Một trong những công cụ quản lý đó là, vận dụng KTQT tập trung vào việc đo lường TQHĐ và sử dụng thông tin từ hệ thống đo lường này, đây là động lực để phát triển dòng nghiên cứu về ảnh hưởng việc sử dụng thông tin TQHĐ đến TQHĐ trong KVC.
Thông tin TQHĐ được tạo ra từ hệ thống đo lường TQHĐ, đó là tập hợp các thông tin về những thành tích đạt được, nó mô tả các kết quả đầu ra, giá trị công của các chương trình, dự án và năng lực đáp ứng của các dịch vụ công (Nielsen, 2013; Van Dooren, Bouckaert, & Halligan, 2015).
Theo Spekle và Verbeeten (2014), thông tin TQHĐ có thể được sử dụng theo ba cách, đó là: sử dụng cho hoạt động (operational use); sử dụng cho khuyến khích (incentive-oriented use); và sử dụng cho khám phá (exploratory use). Trong đó, sử dụng cho hoạt động tức là thông tin sẽ được dùng để lập kế hoạch hoạt động, theo dõi và giám sát quy trình thực hiện. Sử dụng cho khuyến khích, là khi thông tin được xem là nền tảng để thiết lập mục tiêu, hình thành các biện pháp khuyến khích và khen thưởng. Sử dụng cho khám phá, tức là thông tin sẽ được dùng để xây dựng chiến lược và truyền đạt mục tiêu. Các cách sử dụng này sẽ có tác động khác nhau đến TQHĐ của tổ chức công. TQHĐ là thành tích đạt được thực tế của một tổ chức so với thành tích dự kiến từ ban đầu, hay nói khác hơn đó là mức độ đạt được các mục tiêu đề ra (Im & Lee, 2012).
Đối với KVC, TQHĐ là một khái niệm rộng và phức tạp. Điều này xuất phát từ sự đa chiều của cấu trúc “TQHĐ”, cũng như sự phức tạp trong cơ chế hoạt động của tổ chức công (Dixit, 2002).
Theo Van de Ven và Ferry (1980), TQHĐ của tổ chức công nên được xem xét cả về mặt định lượng và định tính, gồm các tiêu chí: khối lượng và chất lượng công việc; số lượng các sáng kiến được tạo ra; uy tín của tổ chức; mức độ hoàn thành mục tiêu; hiệu quả của các công việc; và sự hài lòng của nhân viên.
Về mặt lý thuyết, việc sử dụng các thông tin TQHĐ theo cách có chủ đích sẽ giúp nâng cao TQHĐ ở cấp độ tổ chức. Tuy nhiên, bằng chứng thực nghiệm lại cho thấy, ảnh hưởng của việc sử dụng thông tin TQHĐ đến TQHĐ chưa thống nhất. Vì vậy, tiến hành lược khảo các nghiên cứu liên quan nhằm cung cấp hiểu biết sâu hơn về mối quan hệ này, cũng như phát hiện nguyên nhân của sự thiếu đồng thuận trong kết quả nghiên cứu sẽ là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nghiên cứu tiếp theo cùng chủ đề. Bên cạnh đó, từ kết quả lược khảo có thể đề xuất các hàm ý quản lý nhằm nâng cao hiệu quả của KVC ở Việt Nam. Giống như các quốc gia đang phát triển khác, KVC có vai trò trọng yếu trong sự phát triển kinh tế của Việt Nam. Trong giai đoạn chuyển đổi từ nền kinh tế tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường, KVC của Việt Nam còn tồn tại các vấn đề như sự hạn chế về thể chế, sự quan liêu và tham nhũng (Pham, 2018).
Hiện nay, các tổ chức thuộc KVC ở Việt Nam đang trong quá trình đổi mới hệ thống tổ chức và quản lý, để nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động. Điều này đặt ra yêu cầu áp dụng các biện pháp cải cách và các kỹ thuật quản trị phù hợp hơn. Một trong các kỹ thuật quản trị cần được quan tâm, đó là vận dụng KTQT tập trung vào việc đo lường và sử dụng thông tin TQHĐ.
- Ảnh hưởng của việc sử dụng thông tin TQHĐ đến TQHĐ
Như đã đề cập, ảnh hưởng của việc sử dụng thông tin TQHĐ đến TQHĐ là chưa thống nhất, có nghiên cứu kết luận ảnh hưởng này là tích cực; trong khi, nghiên cứu khác lại kết luận là không ảnh hưởng hoặc mức độ và chiều ảnh hưởng còn phụ thuộc vào các điều kiện khác. Cụ thể như sau:
Folz, Abdelrazek và Chung (2009) khảo sát các thành phố cỡ trung ở Mỹ cho thấy, hầu hết nhà quản lý thừa nhận thông tin TQHĐ có ích cho việc ra quyết định, hỗ trợ các khuyến nghị về ngân sách và đáp ứng nhu cầu ngày càng cao của công dân về trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, đó chỉ là nhận thức chủ quan của nhà quản lý, vẫn còn tồn tại khoảng cách giữa kỳ vọng và thực tế về lợi ích có được từ thực hành đo lường TQHĐ.
Trong khi Sun và Van Ryzin (2014) tìm thấy ảnh hưởng tích cực của việc tích hợp các dữ liệu TQHĐ vào quá trình quản lý đến kết quả của các trường học công ở New York, thì Hvidman và Andersen (2014) kết luận rằng, thực hành đo lường và sử dụng TQHĐ không ảnh hưởng đến TQHĐ của các trường học công.
Nghiên cứu khác của Poister và cộng sự (2013), các tác giả cho rằng, sử dụng các dữ liệu TQHĐ giúp nâng cao kết quả đầu ra của các tổ chức vận tải công ở Mỹ.
Đóng góp mới hơn của Spekle, Verbeeten (2014), Verbeeten và Speklé (2015) là đã phát hiện các yếu tố điều tiết lên mối quan hệ giữa việc sử dụng thông tin TQHĐ đối với TQHĐ, đó là: cường độ, loại, cách sử dụng và mức độ “cam kết” của các dịch vụ khi nghiên cứu trong các tổ chức công của Hà Lan.
Ngoài ra, Verbeeten và Speklé (2015) còn xác nhận, vị trí trung gian của “văn hóa định hướng kết quả” trong mối quan hệ giữa việc sử dụng thông tin TQHĐ và TQHĐ. Trong khi, phần lớn nghiên cứu về đo lường và sử dụng TQHĐ là ở các quốc gia đã phát triển, có nghiên cứu của Abubakar và cộng sự (2016) được thực hiện ở Nigieria, một nền kinh tế đang phát triển. Kết quả cung cấp ảnh hưởng tích cực của việc thực hành đo lường và sử dụng các dữ liệu về TQHĐ đến TQHĐ trong các tổ chức công. Một kết quả đáng quan tâm khác được thể hiện trong bài lược khảo của Gerrish (2016) là “đo lường TQHĐ có thể không cải thiện TQHĐ nhưng có thể quản trị TQHĐ”. Điều này ngụ ý rằng, ảnh hưởng của đo lường TQHĐ đến TQHĐ là chưa rõ ràng.
Nghiên cứu ở Canada của Pollanen, Abdel-Maksoud, Elbanna và cộng sự (2017), nhóm tác giả phân biệt mục đích sử dụng các thông tin TQHĐ thành hai loại: sử dụng cho thực hiện chiến lược và sử dụng cho đánh giá chiến lược. Trong đó, sử dụng cho thực hiện chiến lược sẽ ảnh hưởng tốt đến TQHĐ tổ chức, còn sử dụng đánh giá chiến lược thì không. Giống như cách tiếp cận này, nghiên cứu của Nitzl và cộng sự (2019) ở Ý nhìn nhận rằng, thông tin TQHĐ phục vụ cho 4 chức năng: Giám sát (Monitoring); Tập trung sự chú ý (Attention-focusing); Ra quyết định chiến lược (Strategic decision-making); và Hợp thức hóa (Legitimizing). Trong đó, chức năng giám sát và tập trung sự chú ý có ảnh hưởng tích cực đến TQHĐ của tổ chức, không tìm thấy ảnh hưởng của hai chức năng còn lại. Ngoài ra, tác giả còn khám phá vai trò điều tiết của văn hóa định hướng NPM trong mối quan hệ này.
Trong khả năng tìm kiếm của tác giả ở Việt Nam, thì hướng nghiên cứu về ảnh hưởng của việc sử dụng thông tin TQHĐ đến TQHĐ trong KVC vẫn chưa được thực hiện. Tuy nhiên, việc sử dụng thông tin TQHĐ được xem như một thành phần của quy trình thực hành đo lường và quản trị TQHĐ (Angiola & Bianchi, 2015; Julnes & Holzer, 2001). Vì thế, xoay quanh chủ đề này, có thể xét đến nghiên cứu của Ngoc-Tan và Gregar (2019) và Tran và Nguyen (2020). Cụ thể, nghiên cứu của Ngoc-Tan và Gregar (2019) xem quản trị tri thức (knowlegde management) như một phương thức quản trị TQHĐ và là công cụ để thúc đẩy TQHĐ các trường đại học công lập. Trong đó, các thành phần của quản trị tri thức bao gồm thu nhận tri thức, phổ biến tri thức và sử dụng tri thức, trong khi TQHĐ các trường đại học công lập được xem xét gồm: số lượng nghiên cứu và công bố, sự hài lòng của người học và đội ngũ nhân viên, hợp tác quốc tế, thành quả tài chính và kết nối cộng đồng. Kết quả kiểm tra cho thấy, thu nhận tri thức có ảnh hưởng đến hiệu quả tài chính, phổ biến tri thức là một trong những nguyên nhân của sự kết nối cộng đồng. Cuối cùng, phổ biến tri thức có tác động đến hoạt động nghiên cứu và công bố.
Mở rộng hơn về phạm vi so với nghiên cứu của Ngoc-Tan và Gregar (2019), tác giả Tran và Nguyen (2020) xử lý dữ liệu khảo sát từ các tổ chức công của Việt Nam, gồm cả cơ quan hành chính và các đơn vị sự nghiệp công lập đã xác nhận rằng, việc thực hành đo lường TQHĐ không có ảnh hưởng trực tiếp đến TQHĐ mà chỉ có ảnh hưởng gián tiếp thông qua trách nhiệm giải trình công.
Căn cứ kết quả lược khảo có thể thấy rằng, tác động của việc sử dụng các thông tin TQHĐ đến TQHĐ là chưa rõ ràng. Bên cạnh đó, các nghiên cứu về chủ đề này ở Việt Nam chưa được quan tâm thực hiện nhiều, điều này xuất phát từ việc thực hành đo lường TQHĐ trong các đơn vị này chưa được quy định chính thức (Tran & Nguyen, 2020).
- Kết luận và kiến nghị
Trong xu hướng cải cách KVC của các quốc gia trên thế giới, chủ đề đo lường và sử dụng TQHĐ nhận được nhiều sự quan tâm của cộng đồng học thuật cũng như các nhà thiết lập và thực thi chính sách, đặc biệt dòng nghiên cứu này còn được ủng hộ nhiệt tình từ khi phong trào NPM lan rộng và trở thành một hiện tượng toàn cầu từ thập niên 1990 trở đi (Pollitt & Bouckaert, 2017). Sở dĩ TQHĐ KVC được quan tâm nhiều, là bởi vì vai trò quan trọng của KVC đối với quá trình phát triển toàn diện của một quốc gia. Thực tế, TQHĐ của một tổ chức thuộc KVC chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố. Tuy nhiên, trong phạm vi bài viết, tác giả chỉ tập trung vào một trong những nội dung chủ đạo của lý thuyết NPM, đó là thực hiện đo lường và sử dụng các thông tin TQHĐ. Dựa vào kết quả lược khảo, tác giả đề xuất một số kiến nghị về việc sử dụng thông tin TQHĐ để nâng cao TQHĐ của KVC ở Việt Nam như sau:
Thứ nhất, nhà quản lý tổ chức thuộc KVC của Việt Nam cần nhận thức đúng tầm quan trọng của các thông tin TQHĐ, tăng cường sử dụng các thông tin này theo cách có hệ thống: trước tiên, nhà quản lý dùng các thông tin này để ra quyết định trong quản trị nội bộ, sau đó các thông tin này được xem như một phương tiện thể hiện sự minh bạch và trách nhiệm giải trình; ngoài ra, thông tin TQHĐ còn là cơ sở thúc đẩy quá trình học hỏi và thay đổi tổ chức, khuyến khích sự sáng tạo và tìm kiếm các chiến lược mới hiệu quả hơn.
Thứ hai, các tổ chức công cần nâng cao năng lực hoạch định chiến lược và xây dựng mục tiêu hoạt động một cách rõ ràng, các tiêu chí này cần có sự kết nối chặt chẽ với mục tiêu được thiết lập, quan trọng hơn là mục tiêu này có thể định lượng và so sánh được. Các đặc điểm này tạo điều kiện thuận lợi cho việc xây dựng và vận hành hệ thống đo lường TQHĐ một cách thuận lợi và hiệu quả. Bởi vì, những gì không đo lường được thì không thể quản lý được. Vì vậy, việc đo lường đúng và đủ các thành tích đạt được giữ vai trò cốt yếu trong việc tạo động lực cho sự phấn đấu của toàn thể thành viên trong tổ chức; hơn nữa, một hệ thống đo lường TQHĐ đạt các tiêu chuẩn kỹ thuật về độ tin cậy và xác thực sẽ tạo ra các thông tin TQHĐ chất lượng và hữu ích cho nhà quản lý.
Thứ ba, các nhà thiết lập chính sách cần ban hành hướng dẫn cũng như quy định cụ thể về thực hiện đo lường, sử dụng và báo cáo TQHĐ của các tổ chức công. Đây được xem là sự hỗ trợ về pháp lý để khuyến khích sử dụng thông tin TQHĐ, đảm bảo việc sử dụng thông tin TQHĐ phải được thực hiện thường xuyên như một quy trình được thể chế hóa của đơn vị, khi đó thông tin sẽ được cập nhật thường xuyên, cung cấp kịp thời khi cần.
Bên cạnh các kiến nghị trên, khi triển khai việc đo lường và sử dụng hệ thống đo lường TQHĐ cho mục địch nâng cao TQHĐ các nhà quản lý công cần lưu ý rằng: so với KVC của các quốc gia trên thế giới thì KVC của Việt Nam có sự khác biệt về thể thế và môi trường hoạt động, vì thế cần vận dụng linh hoạt các cách sử dụng thông tin TQHĐ cho phù hợp với điều kiện của các tổ chức công ở Việt Nam; hơn nữa, TQHĐ KVC là một khái niệm rất khó đo lường một cách trọn vẹn, có thể đo lường chủ quan dựa trên cảm nhận hoặc đo lường khách quan dựa trên các tiêu chí xây dựng sẵn. Do đó, nhà quản lý cần phải xác định rõ ngay từ ban đầu là TQHĐ của tổ chức mình quản lý được đo lường theo cách nào để thực hiện đo lường TQHĐ cho phù hợp, đảm bảo tạo ra hệ thống thông tin phản ánh đúng thực trạng và đáng tin cậy, khi đó thông tin sẽ thực sự có giá trị cho việc sử dụng.
Tài liệu tham khảo
Abubakar, A., Saidin, S. Z., & Ahmi, A. (2016). Performance management antecedents and public sector organizational performance: Empirical evidence from Nigeria. International Journal of Economics and Financial Issues, 6(7S).
Angiola, N., & Bianchi, P. (2015). Public managers’ skills development for effective performance management: Empirical evidence from Italian local governments. Public Management Review, 17(4), 517-542.
Dimitrić, M., Škalamera-Alilović, D., & Duhovnik, M. (2016). Public cost and management accounting system implementation and performance: An integrative approach. International Journal of Public Policy, 12(3-6), 190-209.
Dixit, A. (2002). Incentives and organizations in the public sector: An interpretative review. Journal of human resources, 696-727.
Folz, D. H., Abdelrazek, R., & Chung, Y. (2009). The adoption, use, and impacts of performance measures in medium-size cities: Progress toward performance management. Public Performance & Management Review, 33(1), 63-87.
Gerrish, E. (2016). The impact of performance management on performance in public organizations: A meta‐analysis. Public administration review, 76(1), 48-66.
Hvidman, U., & Andersen, S. C. (2014). Impact of performance management in public and private organizations. Journal of public administration research and theory, 24(1), 35-58.
Im, T., & Lee, S. J. (2012). Does management performance impact citizen satisfaction? The American Review of Public Administration, 42(4), 419-436.
Julnes, P. d. L., & Holzer, M. (2001). Promoting the utilization of performance measures in public organizations: An empirical study of factors affecting adoption and implementation. Public administration review, 61(6), 693-708.
Ngoc-Tan, N., & Gregar, A. (2019). Knowledge management and its impacts on organisational performance: An empirical research in public higher education institutions of Vietnam. Journal of Information & Knowledge Management, 18(02), 1950015.
Nielsen, P. A. (2013). Performance information in politics and public management: Impacts on decision making and performance. Forlaget Politica.
Nitzl, C., Sicilia, M., & Steccolini, I. (2019). Exploring the links between different performance information uses, NPM cultural orientation, and organizational performance in the public sector. Public Management Review, 21(5), 686-710.
Pham, H. N. (2018). Leadership and public sector reform in Vietnam. In Leadership and public sector reform in Asia (pp. 127-149). Emerald Publishing Limited.
Poister, T. H., Pasha, O. Q., & Edwards, L. H. (2013). Does performance management lead to better outcomes? Evidence from the US public transit industry. Public administration review, 73(4), 625-636.
Pollanen, R., Abdel-Maksoud, A., Elbanna, S., & Mahama, H. (2017). Relationships between strategic performance measures, strategic decision-making, and organizational performance: empirical evidence from Canadian public organizations. Public Management Review, 19(5), 725-746.
Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2017). Public management reform: A comparative analysis-into the age of austerity. Oxford university press.
Spekle, R. F., & Verbeeten, F. H. (2014). The use of performance measurement systems in the public sector: Effects on performance. Management Accounting Research, 25(2), 131-146.
Sun, R., & Van Ryzin, G. G. (2014). Are performance management practices associated with better outcomes? Empirical evidence from New York public schools. The American Review of Public Administration, 44(3), 324-338.
Tran, Y. T., & Nguyen, N. P. (2020). The impact of the performance measurement system on the organizational performance of the public sector in a transition economy: Is public accountability a missing link? Cogent Business & Management, 7(1), 1792669.
Van de Ven, A. H., & Ferry, D. L. (1980). Measuring and assessing organizations.
Van Dooren, W., Bouckaert, G., & Halligan, J. (2015). Performance management in the public sector. Routledge.
Verbeeten, F. H., & Speklé, R. F. (2015). Management control, results-oriented culture and public sector performance: Empirical evidence on new public management. Organization Studies, 36(7), 953-978.
