(Đăng trên Tạp chí Kế toán và Kiểm toán Việt Nam số T6/2016)
Luật Kiểm toán Nhà nước (KTNN) (sửa đổi) đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 24/6/2015 và có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2016. Với mục đích cụ thể hóa quy định của Hiến pháp về KTNN, khắc phục những bất cập trong thực tiễn hoạt động KTNN, Luật KTNN (sửa đổi) có nhiều điểm mới cần phải được phổ biến kịp thời và thực hiện đầy đủ. Ngay sau khi Luật KTNN (sửa đổi) được thông qua, KTNN đã ban hành Kế hoạch số 837/KH-KTNN triển khai thi hành Luật KTNN, trong đó tập trung vào hai nhiệm vụ trọng tâm là phổ biến, tuyên truyền nội dung Luật KTNN, nhất là những nội dung mới đến toàn thể công chức, viên chức, kiểm toán viên, người lao động trong toàn ngành và rà soát ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật KTNN, làm cơ sở tổ chức thực hiện Luật hiệu quả.
Để bảo đảm hiệu lực thi hành của Luật KTNN (sửa đổi), trong quá trình triển khai thực hiện cần tiếp tục quan tâm:
Một là: KTNN cần tổ chức phổ biến Luật KTNN (sửa đổi) cho các đơn vị được kiểm toán và các cơ quan, tổ chức có liên quan
Theo quy định tại Điều 2 của Luật KTNN (sửa đổi), đối tượng áp dụng của Luật KTNN bao gồm: KTNN; cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công (đơn vị được kiểm toán); cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có liên quan đối với hoạt động KTNN. Đây chính là những chủ thể có trách nhiệm thực hiện Luật KTNN (sửa đổi).
Thực hiện Kế hoạch triển khai thi hành Luật KTNN (sửa đổi), KTNN đã tổ chức 23 Hội nghị phổ biến nội dung Luật KTNN (sửa đổi), nhất là những nội dung mới đến toàn thể công chức, viên chức, KTV, người lao động trong toàn ngành (13 Hội nghị cho các KTNN khu vực và 10 Hội nghị cho các đơn vị tham mưu, sự nghiệp và các KTNN chuyên ngành). Tuy nhiên, chưa có điều kiện tổ chức phổ biến Luật KTNN (sửa đổi) cho các đơn vị được kiểm toán và các cơ quan, tổ chức có liên quan. Do vậy, KTNN cần sớm tổ chức phổ biến Luật KTNN (sửa đổi) cho các đơn vị được kiểm toán và các cơ quan, tổ chức có liên quan nhằm nâng cao nhận thức về Luật KTNN, nhất là những quy định mới về quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của đơn vị được kiểm toán và các cơ quan, tổ chức có liên quan để trên cơ sở đó thực hiện đúng luật và phối hợp tạo điều kiện giúp KTNN hoàn thành tốt chức năng, nhiệm vụ theo quy định của Hiến pháp và Luật KTNN (sửa đổi).
Hai là: Xây dựng trình Tổng KTNN ban hành các văn bản QPPL quy định chi tiết thi hành Luật KTNN (sửa đổi) theo thẩm quyền
Luật KTNN (sửa đổi) có một số điều giao cho Tổng KTNN quy định chi tiết, cụ thể như: Tổng KTNN quyết định ban hành: Hệ thống Chuẩn mực KTNN (Điều 6), chức năng nhiệm vụ của các đơn vị trực thuộc KTNN (Điều 13), nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của Kiểm toán trưởng, Phó Kiểm toán trưởng (Điều 17), quy chế làm việc của Hội đồng KTNN (Điều 18), quy định mẫu thẻ và chế độ quản lý, sử dụng Thẻ Kiểm toán viên Nhà nước (Điều 26), sử dụng cộng tác viên KTNN (Điều 29), chuyển hồ sơ tài liệu phục vụ cho kiểm toán ngoài trụ sở của đơn vị được kiểm toán (Điều 34), quy định về gửi Báo cáo kiểm toán (Điều 47), quy định về hồ sơ kiểm toán (Điều 52), quy định về thời gian, nơi nhận báo cáo tài chính, báo cáo quyết toán ngân sách của đơn vị được kiểm toán (Điều 58).
KTNN đã ban hành Chương trình xây dựng văn bản QPPL gồm 30 văn bản trong đó, ban hành mới 5 văn bản, sửa đổi, bổ sung 25 văn bản.
Để bảo đảm hiệu lực và tính khả thi của văn bản, trong quá trình soạn thảo các văn bản QPPL quy định chi tiết các nội dung của Luật KTNN (sửa đổi), cần lưu ý các khía cạnh sau đây:
1) Giá trị pháp lý của Biên bản kiểm toán: Luật KTNN năm 2005 quy định báo cáo kiểm toán gồm các loại: Báo cáo kiểm toán của cuộc kiểm toán; Báo cáo kiểm toán quyết toán ngân sách Nhà nước; Báo cáo kiểm toán năm và Báo cáo kiểm toán đột xuất. Ngoài ra, trong thực tiễn thực hiện Luật KTNN năm 2005 đã bổ sung thêm Báo cáo kiểm toán của Tổ kiểm toán. Theo Luật KTNN (sửa đổi), chỉ còn Báo cáo kiểm toán của KTNN và Báo cáo tổng hợp kết quả kiểm toán năm, theo đó: Báo cáo kiểm toán của KTNN là văn bản do KTNN lập và công bố sau mỗi cuộc kiểm toán để đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán. Như vậy, theo quy định của Luật KTNN (sửa đổi), Báo cáo kiểm toán của KTNN chính là Báo cáo kiểm toán của cuộc kiểm toán và do Tổng KTNN hoặc người được Tổng KTNN ủy quyền ký tên, đóng dấu. Báo cáo kiểm toán của KTNN sau khi phát hành và công khai có giá trị bắt buộc phải thực hiện đối với đơn vị được kiểm toán về sai phạm trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Do vậy, nếu Biên bản kiểm toán của Tổ kiểm toán có nội dung đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán thì cần phải làm rõ giá trị pháp lý của Biên bản kiểm toán.
2) Việc ủy quyền ký và đóng dấu Báo cáo kiểm toán đối với KTNN khu vực; việc ký vào Báo cáo kiểm toán của Trưởng Đoàn kiểm toán
Khoản 1, Điều 3, của Luật KTNN (sửa đổi) quy định: Báo cáo kiểm toán của KTNN là văn bản do KTNN lập và công bố sau mỗi cuộc kiểm toán để đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán. Báo cáo kiểm toán của KTNN do Tổng KTNN hoặc người được Tổng KTNN ủy quyền ký tên, đóng dấu. Trong trường hợp, Tổng KTNN ủy quyền cho Kiểm toán trưởng KTNN khu vực ký báo cáo kiểm toán của KTNN, thì cần phải được đóng dấu của cơ quan KTNN, để bảo đảm tính hợp pháp và giá trị pháp lý của Báo cáo kiểm toán của KTNN theo quy định của Luật KTNN (sửa đổi) và các luật có liên quan.
Đối với việc ký vào Báo cáo kiểm toán của Trưởng Đoàn kiểm toán cũng cần phải được làm rõ về vị trí ký và giá trị pháp lý của chữ ký của Trưởng Đoàn kiểm toán.
3) Trách nhiệm lập Kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán, của Tổ kiểm toán
Luật KTNN năm 2005, quy định rõ trách nhiệm lập Kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán và trách nhiệm lập kế hoạch kiểm toán chi tiết của Tổ kiểm toán. Theo quy định tại Điểm a, Khoản 1, Điều 45, của Luật KTNN năm 2005, Trưởng Đoàn kiểm toán có nhiệm vụ: “Xây dựng, trình Kiểm toán trưởng để trình Tổng KTNN phê duyệt kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán trên cơ sở mục tiêu, nội dung và phạm vi kiểm toán đã được ghi trong quyết định kiểm toán; chỉ đạo việc xây dựng và phê duyệt kế hoạch kiểm toán chi tiết của các Tổ kiểm toán”; theo quy định tại Điểm a, Khoản 1, Điều 47 của Luật KTNN năm 2005, Tổ trưởng Tổ kiểm toán có nhiệm vụ: “Xây dựng kế hoạch kiểm toán chi tiết trình Trưởng Đoàn kiểm toán phê duyệt và tổ chức thực hiện kế hoạch kiểm toán chi tiết sau khi đã được phê duyệt“.
Luật KTNN (sửa đổi) không quy định cụ thể về Kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán, kế hoạch kiểm toán chi tiết; trách nhiệm lập Kế hoạch kiểm toán của cuộc kiểm toán và trách nhiệm lập kế hoạch kiểm toán chi tiết của Tổ kiểm toán. Do vậy, các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật KTNN (sửa đổi) cần phải quy định rõ về vấn đề này để bảo đảm thuận tiện cho quá trình tổ chức thực hiện hoạt động kiểm toán theo quy định của Luật KTNN (sửa đổi).
4) Về tiêu chuẩn bổ nhiệm vào ngạch Kiểm toán viên
Theo quy định của Luật KTNN (sửa đổi), công chức để được bổ nhiệm vào ngạch Kiểm toán viên thì vừa phải đáp ứng các tiêu chuẩn chung của Kiểm toán viên Nhà nước (Điều 21), trong đó có tiêu chuẩn: “Có chứng chỉ Kiểm toán viên Nhà nước”; vừa phải đáp ứng các tiêu chuẩn bổ nhiệm vào ngạch Kiểm toán viên (Điều 23), trong đó có tiêu chuẩn: “Đã đỗ kỳ thi ngạch Kiểm toán viên”. Do vậy, cần phải làm rõ mối quan hệ giữa “Có chứng chỉ Kiểm toán viên Nhà nước” với “đã đỗ kỳ thi ngạch Kiểm toán viên” nhằm hiểu đúng và bảo đảm tuân thủ pháp luật trong việc bổ nhiệm Kiểm toán viên Nhà nước theo quy định của Luật KTNN (sửa đổi) và pháp luật về cán bộ, công chức.
5) Về quyền khiếu nại của đơn vị được kiểm toán
Luật KTNN (sửa đổi) quy định rõ về giá trị pháp lý của Báo cáo kiểm toán. Báo cáo kiểm toán của KTNN là văn bản do KTNN lập và công bố sau mỗi cuộc kiểm toán, để đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị về những nội dung đã kiểm toán. Báo cáo kiểm toán của KTNN sau khi phát hành và công khai có giá trị bắt buộc phải thực hiện đối với đơn vị được kiểm toán về sai phạm trong việc quản lý, sử dụng tài chính công, tài sản công. Đồng thời, cùng với quy định nâng cao giá trị pháp lý của Báo cáo kiểm toán, Luật KTNN (sửa đổi) cũng quy định cho đơn vị được kiểm toán có quyền: Khiếu nại về đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị kiểm toán trong báo cáo kiểm toán khi có căn cứ cho rằng đánh giá, xác nhận, kết luận và kiến nghị đó là trái pháp luật (Khoản 5, Điều 56). Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại trong hoạt động kiểm toán được thực hiện theo quy định của Luật khiếu nại (Điểm c, Khoản 2, Điều 69); theo đó, đơn vị được kiểm toán có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại tòa án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính. Do vậy, để thực hiện quy định này, Luật Tố tụng hành chính cần bổ sung quy định về thẩm quyền, trình tự, thủ tục của tòa án, trong việc giải quyết việc khởi kiện vụ án hành chính của đơn vị được kiểm toán.
Để công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của KTNN phù hợp quy định của pháp luật và có tính khả thi cao, cần chú trọng thực hiện tốt các giải pháp cơ bản sau đây:
Thứ nhất, nâng cao trách nhiệm của các đơn vị, trong chủ trì trong công tác xây dựng văn bản QPPL. Phải xác định công tác soạn thảo và ban hành văn bản QPPL, quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật KTNN, là nhiệm vụ trọng tâm trong chương trình công tác hàng năm của KTNN. Tuân thủ nghiêm chỉnh Quy trình soạn thảo, thẩm định và ban hành văn bản QPPL của KTNN. Thực hiện nghiêm tiến độ soạn thảo các dự thảo văn bản QPPL đã ghi, trong Chương trình xây dựng văn bản QPPL hành năm của KTNN. Tăng cường phối hợp giữa đơn vị chủ trì với các đơn vị phối hợp soạn thảo văn bản, thực hiện nghiêm thời hạn tham gia ý kiến, đối với dự thảo văn bản do đơn vị chủ trì soạn thảo gửi lấy ý kiến theo quy định. Tổ chức thẩm định dự thảo văn bản, bảo đảm độc lập, khách quan, đúng thời hạn và bảo đảm chất lượng. Thủ trưởng đơn vị chủ trì soạn thảo văn bản, phải chịu trách nhiệm trước Tổng KTNN về chất lượng và thời gian trình các dự thảo văn bản QPPL.
Thứ hai, kiện toàn đội ngũ công chức làm công tác xây dựng pháp luật theo hướng chuyên nghiệp, đủ về biên chế và bảo đảm về tiêu chuẩn, năng lực, trình độ đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ.
Đây là nhân tố quan trọng hàng đầu, để nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật của KTNN. Người làm công tác soạn thảo văn bản QPPL cần nắm vững đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước, có tri thức về khoa học pháp lý, khoa học quản lý, có kiến thức thực tiễn kiểm toán phong phú và đặc biệt khả năng viết phải dồi dào. Tuy nhiên, hiện có tình trạng công chức có năng lực xây dựng pháp luật thì thiếu kinh nghiệm thực tiễn kiểm toán; công chức có năng lực, kinh nghiệm kiểm toán ngại không muốn về các đơn vị tham mưu làm công tác xây dựng chế độ, pháp luật. Để khắc phục tình trạng trên, cần quan tâm thực tiễn hóa kiểm toán đội ngũ làm công tác xây dựng pháp luật hiện có của KTNN. Đồng thời, có cơ chế luân chuyển, điều động công chức có trình độ, năng lực kiểm toán và có khả năng phân tích tổng hợp tốt từ các đơn vị KTNN chuyên ngành, KTNN khu vực về các đơn vị tham mưu, làm công tác xây dựng pháp luật.
Thứ ba, tăng cường năng lực của Vụ Pháp chế
Theo quy định hiện hành, Vụ Pháp chế có chức năng giúp Tổng KTNN trong công tác xây dựng hệ thống văn bản QPPL về KTNN, quản lý hoạt động của KTNN theo pháp luật. Do vậy, cần quan tâm nâng cao năng lực hoạt động của Vụ Pháp chế, nhằm bảo đảm đủ năng lực tham mưu giúp Tổng KTNN thực hiện quản lý Nhà nước bằng pháp luật đối với hoạt động của KTNN, trong đó có nhiệm vụ xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về KTNN. Trước mắt, kiện toàn về tổ chức, ưu tiên tuyển chọn, bố trí đủ cán bộ có trình độ, năng lực, có kinh nghiệm kiểm toán, kinh nghiệm và kỹ năng xây dựng và phổ biến pháp luật cho Vụ Pháp chế.
Thứ tư, tăng cường đầu tư kinh phí cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, có chính sách đãi ngộ thỏa đáng đối với đội ngũ công chức làm công tác xây dựng pháp luật.
Ngoài những biện pháp nêu trên, việc đầu tư kinh phí thỏa đáng cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật có ảnh hưởng trực tiếp tới chất lượng và hiệu lực của văn bản pháp luật. Cần tăng mức chi cho công tác đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ để tạo đội ngũ làm công tác xây dựng văn bản vừa có phẩm chất đạo đức tốt, vừa có năng lực chuyên môn cao, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ được giao. Có chế độ ưu tiên phù hợp với những người làm công tác xây dựng văn bản pháp luật (về khen thưởng, đãi ngộ, thăng tiến,…) để thu hút được những người có năng lực, trình độ, có khả năng phân tích, tổng hợp cho công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của KTNN./.
