“Sửa đổi quy định của hiến pháp về ngân sách nhà nước phù hợp với thực tiễn kinh tế – xã hội”

Là tiêu đề bài viết của GS.,TS Nguyễn Công Nghiệp, Thứ trưởng thường trực Bộ Tài chính góp ý về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992. Nội dung bài viết đã được đăng trên Báo Nhân Dân ngày 27/2/2013, Cổng Thông tin Điện tử Bộ Tài chính xin trân trọng giới thiệu toàn văn bài viết.

Với vị trí, vai trò của đạo luật gốc, Hiến pháp là cơ sở nền tảng của hệthống pháp luật Việt Namnói chung và của hệ thống pháp luật tài chính nói riêng. Theo quy định của Hiếnpháp hiện hành, Bộ Tài chính là cơ quan hành chính nhà nước có trách nhiệmgiúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ hoạch định chính sách tài chính; chủ trìphối hợp với các Bộ ngành liên quan xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật,trên cơ sở đó tổ chức triển khai và kiểm tra thực hiện các văn bản quy phạmpháp luật về ngân sách, tài chính. 

Theo quy định tại Điều 83, 84, 100, 116 và Điều 117, Hiếnpháp hiện hành đã quy định trách nhiệm của Bộ trưởng Bộ Tài chính; mối quan hệ giữa Bộ Tài chính với các cơquan khác trong bộ máy nhà nước (nhưQuốc hội, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ); mối quan hệ giữa Bộ Tài chính với các Bộ, ngành, cơ quan khác ởTrung ương và chính quyền các địa phương. Sau hai mươi năm thể chếhóa các quy định của Hiến pháp liên quan đến Bộ Tài chính, kết quả cho thấy đãhình thành nên một hệ thống quy phạm pháp luật (QPPL) điều chỉnh các quan hệ xãhội phát sinh trong lĩnh vực tài chính (từ quá trình phân phối động viên tàichính đến kiểm tra, giám sát các hoạt động tài chính phát sinh trong nền kinhtế). Theo đó, hệ thống QPPL về tài chính đã bao trùm các lĩnh vực thu – chingân sách nhà nước (NSNN), tài chính doanh nghiệp (TCDN), hoạt động tín dụngngân hàng (TDNH) và các tổ chức tài chính (TCTC). Hệ thống pháp luật tài chínhđồng bộ và thống nhất đã phát huy vai trò quan trọng trong điều chỉnh các quanhệ tài chính giữa các chủ thể; hình thành chuẩn mực cho các hoạt động tài chính.

Đãthể chế hóa các quy định của Hiến pháp về ngân sách nhà nước

Trong hai mươi năm qua,kể từ khi Hiến pháp được ban hành năm 1992 đến nay, để bảo đảm phù hợp với sự vậnđộng của nền kinh tế và những nhiệm vụ mới đặt ra trong quá trình công nghiệphóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) đất nước, hệ thống pháp luật về tài chính đã luônđược quan tâm, chú trọng bổ sung, hoàn thiện, tạo khung pháp lý cho hoạt độngquản lý NSNN, tài sản công, quản lý thuế, hải quan, thị trường tài chính(TTTC), dịch vụ tài chính, kế toán, kiểm toán, tài chính doanh nghiệp (TCDN),hội nhập quốc tế và quản lý nợ công… Đáng chú ý là sự ra đời và đi vào thựctiễn cuộc sống của Luật NSNN, Luật Quản lý, sử dụng tài sản nhà nước; Nghị định về quản lý vốn đầu tư từ NSNN; Luật thuế giá trị giatăng, Luật thuế tiêu thụ đặc biệt, Luậ thuế thu nhập doanhnghiệp; Luật Thuế Thu nhập cá nhân; Luật thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu; LuậtThuế tài nguyên; Luật thuế bảo vệ môi trường;Luật quản lý thuế; Luật Hải quan Luật Chứng khoán, Luật Kinh doanh bảo hiểm, Luật Kế toán, Luật kiểm toánđộc lập, Luật quản lý nợ công…Trong đó, việc thể chế hóa và thi hành quy định của Hiến pháp trong lĩnh vựcNSNN đã đạt kết quả cao nhưng cũng đã đặt ra những yêu cầu cần được sửa đổi đểphù hợp hơn với thực tiễn phát triển của đất nước.

Trong Hiến pháp năm 1992, các quy định có liên quan đến tàichính – NSNN nói chung gồm 14 Điều, là các Điều 2, Điều 3, Điều 12, Điều 15,Điều 16, Điều 26, Điều 27, Điều 35, Điều 37, Điều 80, Điều 84, Ðiều 109, Điều112 và Điều 120. Trong đó, quy định liên quan trực tiếp đến lĩnh vực NSNN làĐiều 84 và Điều 120. Tại Điều 84, Hiến pháp 1992 quy định nhiệm vụ, quyền hạncủa Quốc hội trong việc quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia;quyết định dự toán NSNN và phân bổ NSNN cấp trung ương, phê chuẩn quyết toánNSNN; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế. Tại Điều 120, Hiến pháp quyđịnh nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng nhân dân (HĐND) trong việc ban hành nghịquyết của HĐND về các kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội (KT-XH) và NSNN ởđịa phương.

  Kết quả thực hiện các quy định của Hiếnpháp hiện hành cho thấy, việc xây dựng và hoàn thiện Luật NSNN – văn bản pháplý cao nhất đối với công tác quản lý NSNN và tài chính – NSNN đã thực sự gópphần quan trọng vào việc hoàn thiện thể chế quản lý kinh tế phục vụ quá trình đổimới KT-XH với nhịp độ cao, bền vững, đồng thời thực hiện tốt công bằng xã hội.Đây là đạo luật có vị trí, vai trò rất quan trọng trong hệ thống luật tàichính, đã được thực hiện bắt đầu từ năm ngân sách 1997. Sau đó, để phù hợp hơnvới thực tiễn, Quốc hội đã ban hành Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của LuậtNSNN, và luật sửa đổi này có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 1999. Năm 2002,nhằm tiếp tục hoàn thiện thể chế quản lý NSNN theo hướng đổi mới, tại kỳ họpthứ 2 Quốc hội khoá 11 đã thông qua Luật NSNN(sửa đổi) và có hiệu lực thi hành từ năm ngân sách 2004. Từ đó đến nay, trên cơsở kế thừa và khẳng định những nguyên tắc cơ bản của cân đối NSNN, Luật NSNN đãgóp phần cơ cấu lại NSNN, từng bước lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia, và làcơ sở để Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Bộ Tài chính đã ban hành các văn bảnQPPL hướng dẫn triển khai Luật NSNN vào thực tiễn.

Thể chế hoá thành công các quy định của Hiến pháp về ngân sách nhà nước 

Thực tế thểchế hoá các quy định của Hiến pháp 1992 về NSNN vào thực tiễn vận hành LuậtNSNN thời gian qua cho thấy, trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật NSNN đãthể hiện đầy đủ, rõ ràng các yêu cầu về QLNN đối với NSNN cũng như việc thựchiện luật vào thực tiễn. Cụ thể: việc quy định NSNN đượcquản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, cóphân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm tại Điều 3 LuậtNSNN… là kết quả của việc thể chế hóa quy định tại Điều 2, Điều 3 của Hiếnpháp năm 1992. Quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội tại Điều 15 LuậtNSNN; quy định Quốc hội quyết định dự toán NSNN và phân bổ ngân sách trung ươngtheo từng chỉ tiêu cụ thể (trong đó có chi phát triển giáo dục, khoa học vàcông nghệ là quốc sách hàng đầu) là sự thể chế hoá quy định của Điều các Điều84, Điều 35 và 37 của Hiến pháp 1992. Ngoài ra, còn có các quy định Quốchội thực hiện giám sát việc thực hiện NSNN, chính sách tài chính, tiền tệ quốcgia; nghị quyết của Quốc hội về NSNN, các dự án và công trình quan trọng quốcgia, các chương trình phát triển kinh tế – xã hội, các dự án và công trình xâydựng cơ bản quan trọng khác. Luật NSNN cũng cụ thể hóa quy định của Hiến phápvề Quốc hội phê chuẩnquyết toán NSNN. Với các quy định nhiệm vụ quyền hạn của Quốc hội, Luật NSNNquy định nhiệm vụ, quyền hạn các cơ quan của Quốc hội như: Uỷ ban thường vụQuốc hội (Điều 16 của Luật NSNN); Uỷ ban tài chính – ngân sách của Quốc hội(Điều 17 của Luật NSNN); Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội (Điều18 của Luật NSNN) trong lĩnh vực NSNN.

Bên cạnh đó, đối với Chính phủ, Luật NSNN đã quy định rõnhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ tại Điều 20 của Luật, và đây là điều luật thểchế hoá Điều 109 và Điều 112 của Hiến pháp năm 1992. Đối với HĐND các cấp, Điều25 của Luật NSNN thể chế hóa Điều 120 của Hiến pháp năm 199 về nhiệm vụ, quyềnhạn của HĐND trong quyết định dự toán thu NSNN trên địa bàn; dự toán thu – chiNSNN địa phương (bao gồm chi ngân sách cấp mình và chi ngân sách địa phương cấpdưới; quyết định phân bổ dự toán ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngânsách địa phương; Giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định.

Với các quy định trên, Luật NSNN đã bảo đảm vai trò, quyềnhạn của Quốc hội và HĐND trong việc quyết định dự toán, phân bổ, phê chuẩnquyết toán NSNN và đồng thời cũng bảo đảm sự chỉ đạo điều hành thống nhất NSNNtrong phạm vi cả nước của Chính phủ đã được quy định tại Điều 2 của Hiến pháp1992. Từ đó, việc xây dựng và hoàn thiện Luật NSNN – văn bản pháp lý caonhất đối với công tác quản lý ngân sách và tài chính – NSNN đã góp phần quantrọng trong việc hoàn thiện thể chế quản lý kinh tế phục vụ quá trình đổi mớikinh tế – xã hội nhằm mục tiêu “Phát triển kinh tế với nhịp độ cao, bềnvững, đồng thời thực hiện tốt công bằng xã hội”. Cùng với đó, công tácnghiên cứu, xây dựng ban hành hệ thống các văn bản hướng dẫn thi hành Luật NSNNđã được thực hiện đầy đủ, kịp thời ở cả Trung ương và địa phương. Các nghịđịnh, quyết định, thông tư được ban hành vào từng giai đoạn phát triển của đấtnước, cơ bản phù hợp với điều kiện thực tế đã góp phần thúc đẩy quản lý NSNNchặt chẽ, tiết kiệm, hiệu quả, thực hiện phân cấp và nâng cao trách nhiệm,quyền hạn của các Bộ, ngành, các cấp chính quyền địa phương và đơn vị trongquản lý NSNN.

Cần thiết sửa đổi hai quy định cơ bản

Tuy đã đạt được các kết quả quan trọng nêu trên, nhưng nhìnlại chặng đường hai mươi năm thực hiện các quy định của Hiến pháp về NSNN, BộTài chính nhận thấy, pháp luật về NSNN hiện nay vẫn còn nhiều điểm cần phải sửađổi, bổ sung để phù hợp hơn với thực tiễn, như: chưa rõ ràng quyền hạn và tráchnhiệm của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, HĐND và UBND các cấp,quyền hạn và trách nhiệm của các Bộ, ngành trung ương trong quản lý NSNN. Phápluật NSNN hiện nay mới quy địnhcăn cứ xây dựng dự toán NSNN hằng năm mà chưa xây dựng kế hoạch tàichính và chi tiêu trung hạn; không quy định về cơ chế điều hòa nguồn thu trongtrường hợp thu ngân sách có biến động trong thời kỳ ổn định ngân sách.

Với thực tế triển khai thựchiện các quy định của Hiến pháp về NSNNcùng các phân tích nguyên nhân trên, BộTài chính đề xuất, kiến nghị một số vấn đề cần sửadổi, bổ sung để hoàn thiện Hiến pháp 1992. Theo Bộ Tài chính, các quy định củaHiến pháp liên quan đến lĩnh vực NSNN cần được thể hiện một cách toàn diện,đúng đắn, khẳng định rõ quyền hạn, vai trò của Quốc hội, Hội đồng nhân dân cáccấp trong việc quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách và phê chuẩnquyết toán NSNN. Việc sửa đổi các quy định của Hiến pháp liên quan đến lĩnh vựcngân sách nhà nước phải bám sát định hướng, yêu cầu tại Chiến lược phát triểnkinh tế – xã hội giai đoạn 2011-2020 và các văn kiện của Đảng, Nhà nước phù hợpvới từng thời kỳ; bát sát định hướng, yêu cầu của theo Nghị quyết số 05-NQ/TWngày 12/7/2011 của Hội nghị lần thứ 2 Ban chấp hành TW Đảng về việc triển khaithực hiện chủ trương nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp năm 1992, Nghị quyết số06/2011/QH13 ngày 06/8/2011 của Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung Hiếnpháp năm 1992 và thành lập Uỷ ban dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992; phù hợpvới bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, toàn cầu hóa.

Ngoài ra, việc sửa đổi các quy định của Hiến pháp liên quanđến lĩnh vực ngân sách nhà nước phải trên cơ sở xác định các nội dung đã đượcthể chế hoá và thực tiễn thực hiện còn phù hợp, cần được kế thừa; những vấn đềbất cập cần phải sửa đổi, bổ sung. 

Trên cơ sở định hướngchung, những đề xuất cụ thể của Bộ Tài chính vềviệc sửa đổi, bổ sung quy định về NSNN trong Hiến pháp 1992 có hai điểm quan trọng cầnkiến nghị.

Đối với quy định về công tác lập dự toánvà quyết toán ngân sách tại Điều 84 của Hiến phápnăm 1992:

Theo kinh nghiệm quốc tế, trong hệ thống NSNN của phần lớncác nước trên thế giới như Đức, Mỹ, Canada, TrungQuốc, Thái Lan…, các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau, ngân sách từng cấpdo Quốc hội và HĐND cấp đó quyết định. Với mô hình không lồng ghép như vậy,nhiệm vụ, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn, đơn giảnhóa được các thủ tục trong công tác lập, chấp hành và quyết toán NSNN, mỗi cấpngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kĩ lưỡng ngân sách cấpmình, tăng tính công khai, minh bạch của NSNN.

Để thực hiện được mô hình các cấp ngân sách không lồng ghépthì phải sửa đổi Điều 84 của Hiến pháp năm 1992 theo hướng Quốc hội chỉ quyếtđịnh dự toán, phân bổ, phê chuẩn quyết toán đối với ngân sách Trung ương. Cụthể hơn, Bộ Tài chính kiến nghị sửa điều 84 thành: “Quốc hội quyết địnhchính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định dự toán chi ngân sách Trungương, phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn quyết toán chi ngân sách Trungương; quy định, sửa đổi hoặc bãi bỏ các thứ thuế”.

Đối với công tác phân bổ ngân sách:để đảm bảo nguyên tắc pháp chế, thực hiệnđầy đủ thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định phân bổ ngân sách trungương, đề nghị nghiên cứu bổ sung quy định thẩm quyền của Quốc hội trong việcxác định các mục tiêu ưu tiên trong phân bổ dự toán chi ngân sách trong từng thờikỳ cho phù hợp. Căn cứ các Kết luận, Nghị quyết của Đảng có liên quan đến phânbổ ngân sách để thể chế hóa bằng các Nghị quyết của Quốc hội bảo đảm các quyđịnh trong Hiến pháp về thẩm quyền của Quốc hội.

GS.,TS. Nguyễn Công Nghiệp

Thứ trưởng thường trực Bộ Tài chính