(Đăng trên Tạp chí Kế toán và Kiểm toán, số T10/2017)          
                                                                          
                                                                                                         Nhận: 10/10/2017
                                                                                                         Biên tập: 19/10/2017
                                                                                                         Duyệt đăng: 20/10/2017

Mục tiêu chiến lược của Việt Nam là, tăng trưởng kinh tế bền vững. Tăng trưởng kinh tế đòi hỏi phải tăng cường năng lực hạ thống hạ tầng, kết cấu hạ tầng của đất nước và của nền kinh tế. Nhu cầu vốn cho đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng của nước ta rất lớn. Thực tế, vốn từ nguồn ngân sách Nhà nước tương đối hạn hẹp, trong khi đó nhu cầu xây dựng, phát triển hạ tầng cơ sở lại đòi hỏi cấp bách và luôn phải đi trước, phục vụ phát triển và tăng trưởng kinh tế. Để có vốn, Nhà nước cần có nhiều phương thức huy động nguồn lực tài chính trong nước và ngoài nước, nhiều phương thức đầu tư, trong đó có hình thức đối tác công – tư (PPP) trong đầu tư phát triển. Phương thức xây dựng – chuyển giao (BT) là phương thức huy động nguồn lực từ đất cho xây dựng phát triển hạ tầng. Đây là phương thức đem lại nhiều ích lợi cho nền kinh tế, nhưng cũng không ít hệ lụy, thậm chí có những hệ lụy nghiêm trọng. Vì vậy, rất cần nhận dạng, đánh giá và có những giải pháp quyết liệt, hiệu quả. Bài viết trình bày những giải pháp ngăn ngừa những, hệ lụy và nâng cao tính tích cực, hiệu quả của phương thức.
Từ khóa: Nguồn lực tài chính, BOT, BT, Kiểm toán, Giám sát

Theo chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, chỉ riêng giai đoạn 2016- 2020, dự tính Việt Nam cần vài trăm tỷ USD. Số vốn này được huy động từ nhiều nguồn, nhưng có 3 nguồn lớn: Từ NSNN từ nguồn vốn trong nước (tín dụng ngân hàng, các DN, phát hành trái phiếu) và từ nguồn vốn nước ngoài (vốn FDI, vay nợ chính phủ, các tổ chức phi Chính phủ và phát hành trái phiếu quốc tế).
Để có vốn cho đầu tư phát triển, cần có nhiều phương thức huy động nguồn lực tài chính trong nước và ngoài nước, nhiều phương thức đầu tư, trong đó có PPP.

Ba hình thức đầu tư thường được sử dụng là Hợp đồng xây dựng – kinh doanh – chuyển giao (BOT); Hợp đồng xây dựng – chuyển giao – kinh doanh (BTO), Hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT) và Hợp đồng xây dựng – chuyển giao (BT). BT là hình thức đầu tư được ký giữa cơ quan Nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư, để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng. Sau khi xây dựng xong, nhà đầu tư chuyển giao công trình đó cho Nhà nước Việt Nam. Chính phủ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thực hiện dự án khác để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận hoặc thanh toán cho nhà đầu tư, theo thỏa thuận trong hợp đồng BT.

Nội dung của hợp đồng dự án bao gồm quyền và nghĩa vụ của các bên nhằm đạt được các lợi ích đã định trước. Do sự khác biệt của chủ thể hợp đồng nên các lợi ích này rất khác nhau. Các nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư vì mục đích sinh lợi. Vì vậy, họ sẽ phải tính toán các yếu tố có liên quan nhằm đạt được lợi nhuận hoặc các lợi ích kinh tế có liên quan (như quyền được thực hiện một dự án đầu tư khác có khả năng sinh lợi). Còn Nhà nước, khi ký hợp đồng chủ yếu là nhằm các mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng để phát triển kinh tế xã hội (mục tiêu phi lợi nhuận, mang tính công ích, vì sự phát triển chung của toàn xã hội). Trong quá trình đàm phán hợp đồng BOT, BTO và BT, cần tính đến và dung hòa được lợi ích của nhà đầu tư và lợi ích của Nhà nước.
Hợp đồng BT ở Việt Nam, thực chất là phương thức đổi đất lấy hạ tầng, là một dạng đặc thù của đầu tư theo hình thức đối tác công – tư (PPP). Xét về bản chất, BT cũng là một phương thức huy động tài chính từ đất đai, để xây dựng và phát triển hạ tầng ở Việt Nam.

Gần đây, có nhiều ý kiến về các dự án BOT và các dự án BT. Vì vậy, chúng tôi cho rằng:

Trước hết, cần hiểu đúng về đất đai và nguồn lực tài chính từ đất đai. Bởi đổi đất lấy hạ tầng theo phương thức hợp đồng BT chính là huy động tài chính từ đất cho đầu tư phát triển.
Theo Hiến pháp Việt Nam 2013, Điều 53: Đất đai là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. Nhà nước giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất cho tổ chức, cá nhân và họ được chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Nhà nước có quyền thu hồi đất do tổ chức cá nhân sử dụng khi cần đất để phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Hiến pháp quy định, Nhà nước có quyền thu hồi đất từ các tổ chức, cá nhân đang sử dụng. Quyền sử dụng đất được pháp luật bảo hộ như quyền tài sản, việc chuyển nhượng được thực hiện, thông qua thị trường đất đai, có hai cấp độ:
– Thị trường đất cấp 1, chỉ có bên cung là Nhà nước. Nhà nước thu hồi đất đang sử dụng để cung ứng cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu. Đây là thị trường mang tính độc quyền của bên cung là Nhà nước, đồng thời tạo nguồn cho thị trường cấp 2.
– Thị trường cấp 2, là nơi các bên cung cầu thuộc mọi thành phần kinh tế chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất. Thị trường này, vận hành theo cơ chế thị trường về cung cầu, giá cả và cạnh tranh.

Cần phải thấy rõ, đặc điểm của thị trường đất đai nói chung và trong phương thức đổi đất lấy hạ tầng nói riêng, đó là thị trường cạnh tranh không hoàn hảo, có tính khu vực, cung đất có độ trễ và mức độ co gĩan (đàn hồi) tương đối nhỏ. ở thị trường này xuất hiện và rất cần tổ chức trung gian, cần vai trò của môi giới trong giao dịch. Đất đai được chính quyền các cấp quản lý và đòi hỏi những thủ tục và thực hiện thẩm quyền quyết định rất chặt chẽ (Vì đất là tài nguyên quốc gia thuộc sở hữu toàn dân, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu, thị trường cạnh tranh không hoàn hảo,…).

Trình bày những điều đó để khẳng định:
Một là: Hợp đồng BT là cơ chế đổi đất lấy hạ tầng, một phương thức huy động nguồn tài chính từ đất cho đầu tư phát triển, rất cần thiết để đầu tư phát triện hạ tầng cho nền kinh tế, trong điều kiện nguồn tài chính từ NSNN hạn hẹp.
Hai là: Phương thức hợp đồng BT chỉ là hình thức thanh toán trong đầu tư của Nhà nước, đảm bảo lợi ích cho nhà đầu tư, chứ không phải là quá trình mua bán tài sản công. Đất giao cho nhà đầu tư là giao quyền sử dụng và khai thác từ nguồn lợi đất để bù đắp chi phí đầu tư hạ tầng. Đó là quyền sử dụng và khai thác có thời hạn, với những điều kiện chặt chẽ được ghi trong hợp đồng BT.
Ba là: Đất giao cho nhà đầu tư sử dụng, khai thác và công trình hạ tầng sau đầu tư đều thuộc sở hữu toàn dân mà Nhà nước là đại diện chủ sở hữu.
Bốn là: Nhà nước giao dự án và giao đất cho nhà đầu tư theo hợp đồng BT vừa theo quy định của Nhà nước, vừa tuân thủ quy tắc của thị trường, thị trường cạnh trạnh hạn chế. Vì vậy, đòi hỏi sự minh bạch, sự tôn trọng lợi ích của Nhà nước và quyền lợi hợp pháp của các nhà đầu tư.

Thứ hai, Về cơ chế BT. Từ đầu những năm 90 của thế kỷ trước, cơ chế “đổi đất lấy hạ tầng”, chính là loại hình dự án BT sau này và hiện nay, đã xuất hiện ở một số địa phương phía Nam do chính quyền tỉnh tiến hành thí điểm. Đây được coi là cơ chế đầu tư có tính sáng tạo và đột phá, nhưng đã để lại hệ lụy và bài học đau lòng của thời kỳ đầu đổi mới. Nguyên nhân thì nhiều, nhưng cái chính là do thiếu tính minh bạch và thiếu những giải trình cần thiết trong các dự án đầu tư, dẫn đến tiêu cực, tham nhũng.
Từ thực tế thí điểm và do yêu cầu của vốn đầu tư, công thức “đổi đất lấy hạ tầng” (hay sau này có lúc được diễn đạt là “đổi dự án lấy hạ tầng” đã được triển khai rộng rãi và được thể chế hóa bằng các Nghị định của Chính phủ về cơ chế hợp tác công – tư, bắt đầu từ Nghị định 62 năm 1998 đến Nghị định 78 năm 2007, Nghị định 108 năm 2009 và hiện nay là Nghị định 15 năm 2015.
Tại tất cả văn bản pháp luật nói trên, dự án BT khởi đầu được định nghĩa là hình thức đầu tư một công trình kết cấu hạ tầng bằng vốn tư nhân trên cơ sở thỏa thuận với Nhà nước. Đổi lại, nhà đầu tư sẽ được tạo điều kiện để thực hiện một dự án đầu tư khác để thu hồi vốn (trước đây) hoặc giao đất để thực hiện dự án khác (hiện nay).
Lý do đơn giản là, phát triển hạ tầng không sinh lời trực tiếp nên luôn luôn cần vốn đầu tư dài hạn, theo đó cần thiết có một chu trình xây dựng – kinh doanh và chuyển giao đầy đủ để hoàn trả. Trong khi đó, theo hình thức BT, tư nhân có thể vay mượn để xây dựng công trình một cách nhanh chóng. Đồng thời, ngay trong khi triển khai hoặc chậm nhất sau khi hoàn thành, sẽ được Nhà nước tạo điều kiện bằng cách cấp phép và giao đất để thực hiện một dự án như mong muốn, nhằm thu hồi vốn và kiếm lời. Đây là sự sáng tạo đầy “bản lĩnh”, nhưng cũng không ít hạn chế và hệ lụy.

Thứ ba, yêu cầu công khai và minh bạch đối với phương thức hợp đồng BT, trong ít nhất ở hai công đoạn: Giao dự án và giao đất.
Cơ chế thị trường với hai quy luật cơ bản có tính song hành là, cạnh tranh và cung cầu, đã đặt ra các yêu cầu và tiêu chuẩn khắt khe về tính minh bạch, công khai và sòng phẳng, chưa nói đến lẽ công bằng trên mọi phương diện.

BT về bản chất, là một giao dịch mua sắm công với điều kiện thanh toán chậm hay sau. BT là hoạt động mua – bán, bởi bên mua (Nhà nước) không có sản phẩm cùng loại để được lựa chọn và bên bán không có ai để phải cạnh tranh trực tiếp. Về giá cả đối với bên bán, sẽ khó có giá bán thị trường bởi nó được xác định theo quy trình dự toán và quyết toán của một dự án đầu tư. Việc xác định dự toán, quyết toán một dự án hoàn toàn không đơn giản, chứ chưa nói đến là công việc rất phức tạp. Hơn nữa, số liệu dự toán rất dễ bị thay đổi theo hướng tăng lên, bởi nhiều yếu tố khách quan và chủ quan. Chính vì vậy, con số cuối cùng về dự toán, quyết toán dự án phụ thuộc khá nhiều vào các quyết định chủ quan của cơ quan hoặc cá nhân có thẩm quyền thẩm định, phê duyệt dự án. Trong khi đó, đối với “vật” mà bên mua sử dụng để thanh toán cho việc mua các công trình hạ tầng thì giá cả lại xác định được ngay, nhưng đó luôn luôn là giá tối thiểu, trong khi đó, giá tối đa do thị trường quyết định. Trên thực tế, nhà đầu tư có thể hưởng trọn phần tăng thêm của giá đất do giá đất tăng theo giá thị trường và cả trong trường hợp tăng giá đất do tác động của chính công trình hạ tầng có liên quan được xây dựng. Về phía Nhà nước (chính quyền) cũng có thể cho rằng, mình được hưởng lợi ích, bởi họ nhanh chóng được sở hữu các công trình hạ tầng mới tại địa phương như là thành tựu về kinh tế và chính trị, trong khi lại không phải chi bất cứ đồng vốn ngân sách nào.

Vì vậy, phương thức huy động tài chính từ đất để phát triển hạ tầng là phương thức kém minh bạch, vì cơ sở đổi đất lấy hạ tầng kém cơ sở chắc chắn. Do đó, theo cơ chế cạnh tranh thị trường, dự án hạ tầng cần được tiến hành qua đấu thầu để chọn nhà thầu đưa ra giá thích hợp nhất, còn đất phải qua đấu giá mới chọn được người trả giá cao nhất. Hiện nay, giá dự toán của công trình BT, BOT chủ yếu do tư vấn thiết kế tính toán và giá đất do các chuyên gia về giá đề xuất, chủ yếu dựa trên cơ chế giá cả. Đây là biểu hiện của sự kém minh bạch trong các hợp đồng BT, BOT. Như vậy rất dễ bị các nhóm lợi ích lợi dụng và chi phối không chỉ về giá cả mà có thể cả về đất, cả về hạ tầng bên ngoài kết nối với dự án và sự phát triển bất động sản của các nhà đầu tư.

Có thể khẳng định, để công khai và minh bạch, khi triển khai các dự án BT, BOT cần thực hiện phương thức đấu thầu dự án, kết hợp đấu giá các lô đất vừa đủ để thực hiện dự án. Cần hạn chế tối đa việc chỉ định nhà thầu, chỉ định nhà đầu tư và chỉ thực hiện việc chỉ định nhà thầu, nhà đầu tư trong các trường hợp đặc biệt, theo Điều 26, Luật Đấu thầu. Để tạo lập môi trường đầu tư minh bạch, bình đẳng, cạnh tranh lành mạnh.

Thứ tư, cần tạo dựng và hoàn thiện các quy định pháp lý, sớm ban hành Luật về BT, BOT, BTO để điều chỉnh và chế tài các hoạt động liên quan đến phương thức đầu tư này.
Cần nhận thức rằngC, đối tác công – tư không đơn thuần là giải pháp đầu tư mà quan trọng hơn là sự tham gia của Nhà nước vào hoạt động kinh tế cùng với trao quyền khai thác tài sản công cho khu vực tư nhân. Cần có sự rà soát, đánh giá lại loại hình dự án BOT, BT, làm rõ những kết quả và những hạn chế, rà soát và đánh giá các loại hình dự án cả BOT và BT như là mảnh đất màu mỡ của các hiện tượng tiêu cực, đặc biệt là trong bối cảnh cả nước đang nỗ lực đấu tranh chống tham nhũng, tiêu cực và chủ nghĩa thân hữu. Cần thấy rõ và thấy hết những khe hở chính sách, từ chủ trương đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng một cách quá chú trọng hay thậm chí bằng mọi giá, với động cơ tạo ra những thay đổi nhanh chóng mang tính bề mặt của mỗi vùng, miền, đi kèm với các chỉ tiêu tăng trưởng kinh tế như là thành tích chính trị.

Thứ năm, cần đánh giá và đổi mới quy trình thủ tục triển khai dự án BT.
Thông thường, một dự án đầu tư, dù dưới hình thức nào, cũng đều phải đi qua hai hành lang pháp lý, đó là các quy trình, thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn. Đối với đầu tư theo hình thức đối tác công tư nói chung và các dự án BT nói riêng, cần đánh giá lại cả quy trình thủ tục và thẩm quyền phê chuẩn dự án. Có một đặc điểm mang tính đặc thù là một dự án BT, khu đất được giao để thanh toán dự án đầu tư bắt buộc phải có giá trị cao, thường được tạo nên bởi chính vị trí đắc địa của nó. Nói một cách khác, phần tham gia của Nhà nước theo cơ chế công – tư chính là các thương quyền, được coi là tài sản công. Yếu tố này, cần được xem xét một cách nghiêm túc trong quá trình phê chuẩn các dự án BT. Cần thực hiện đúng quy định của Luật Đất đai, thực hiện cơ chế đấu giá các khu đất thuộc quỹ đất dành cho phát triển của mỗi địa phương.

Thứ sáu, tăng cường hoạt động kiểm tra, kiểm soát các dự án BOT, BT ngay từ khi đề xuất dự án, thiết kế, xây dựng dự toán, thẩm định và phê duyết dự án, ký kết hợp đồng BT và thực hiện dự án. Kiểm toán Nhà nước cần coi đây là nhiệm vụ trọng tâm, vì nó liên quan tài sản công, tài chính công, một đối tượng của Kiểm toán Nhà nước.

Đảm bảo các dự án trước khi ký hợp đồng phải có ý kiến của kiểm toán Nhà nước. Kiểm toán Nhà nước không chỉ kiểm toán tài chính, kiểm toán tuân thủ mà cần triển khai kiểm toán hoạt động để kiểm tra đánh giá tính kinh tế, tính hiệu quả và tính hiệu lực của các dự án cả trước, trong và sau khi dự án được triển khai.

Cuối cùng, là tinh thần trách nhiệm và đạo đức của những tổ chức, cá nhân tham gia BT. Quy định pháp luật dù chặt chẽ, nhưng yếu tố đảm bảo hiệu quả trong thực tế lại phụ thuộc rất nhiều vào người thực thi. Đúng là phải giải quyết vấn đề về cơ chế, để đảm bảo, đã đấu thầu công khai là phải thực chất. Đối với dự án BT, phải thẩm định dự án chặt chẽ, thẩm định được năng lực nhà đầu tư, trong đó chú trọng năng lực tài chính và năng lực thực hiện dự án đó. Tuy nhiên, cần đặc biệt nhấn mạnh đến trách nhiệm, đạo đức công vụ và cái tâm của người đại diện cơ quan Nhà nước có thẩm quyền phê duyệt dự án BT trong các khâu thực hiện dự án. Nếu tham nhũng, nếu không vì đất nước, để nhà đầu tư dẫn dắt thì sẽ dễ dẫn đến sai phạm, đến thất thoát rất lớn cho tài sản quốc gia.

Tóm lại, Phương thức BT là phương thức huy động nguồn lực từ đất cho xây dựng phát triển hạ tầng. Đây là phương thức đòi hỏi bản lĩnh của Nhà nước, của người thực hiện và đem lại nhiều ích lợi cho nền kinh tế, nhưng cũng không ít hệ lụy, thậm chí có những hệ lụy nghiêm trọng. Vì vậy rất cần nhận dạng, đánh giá và có những giải pháp quyết liệt, có hiệu quả vì quyền lợi của đất nước, của nhân dân./.

Tài liệu tham khảo

Nghị định 62/1998, NĐ78/2007, NĐ 108/ 2009, NĐ 15/2015.
QĐ số 23/2015/QĐ-TTg.
Ths. Trần Đức Thăng: Khai thác nguồn lực tài chính từ đất đai ở Việt Nam -Những thành công và hạn chế.
TS. Phạm Sĩ Liêm. Nguồn lực tài chính từ đất đai. Tạp chi Nghiên cứu Tài chính.