Th.S. Trần Hoàng Tâm* – PGS.TS Mai Thị Hoàng Minh* (*Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh).
Nhận: 20/04/2023
Biên tập: 21/04/2023
Duyệt đăng: 20/05/2023
Tóm tắt
Bảng điểm cân bằng (PSS) khu vực công (KVC) là một trong những phương pháp quản trị hiện đại và là công cụ được vận dụng nhiều trong các tổ chức công khi xây dựng chiến lược hoạt động. Bên cạnh đó, PSS còn là một công cụ quản lý hiệu suất sáng tạo và đa chiều, đang được sử dụng rộng rãi tại nhiều tổ chức trên toàn thế giới.
PSS là một sơ đồ chiến lược tích hợp, cải thiện dịch vụ và khung đo lường hiệu suất, được phát triển và giới thiệu lần đầu bởi Max Moullin vào năm 2002. PSS mở rộng và điều chỉnh mô hình Thẻ điểm cân bằng (BSC), để phù hợp với văn hóa và giá trị của các tổ chức KVC đã được sử dụng ở các nước như Canada, Chile, Nam Phi và Uganda, cũng như ở châu Âu (Max Moullin, 2017).
Tại Việt Nam, không nằm ngoài tác động của xu hướng toàn cầu hóa, nhu cầu nâng cao hiệu quả quản lý KVC thông qua vận dụng các nguyên lý của chính mô hình PSS trên cơ sở của mô hình Quản lý công mới (NPM), nhằm nâng cao năng suất, hiệu quả quản lý và cải thiện dịch vụ cần được chú trọng.
Có thể nói, PSS KVC là một nội dung cơ bản của kế toán quản trị hiện đại, nó được giới thiệu lần đầu vào năm 2002 bởi Max Moullin. Bởi, đó là mô hình quản lý hoạt động và cải tiến dịch vụ dành cho KVC và khu vực thứ ba. Mô hình dựa trên mô hình BSC, mở rộng và điều chỉnh để phù hợp với văn hóa, giá trị của các tổ chức KVC và được nhiều nước trên thế giới sử dụng như Chile, Canada, Nam Phi, cũng như các nước châu Âu (Max Moullin, 2017). Trong bài viết này, tác giả chỉ đề cập đến một vài kinh nghiệm trên thế giới về việc vận dụng BSC trong đánh giá thành quả hoạt động cho các đơn vị công và bài học cho Việt Nam.
Từ khóa: kết quả hoạt động, bảng điểm khu vực công, tổ chức công, mô hình PSS, đánh giá kết quả.
Abstract
The Balanced Scorecard (BSC) is a modern management tool used by public organizations to develop their operational strategies. Additionally, the Performance Prism (PSS) is a multidimensional and creative performance management tool widely used in various organizations globally. The PSS is an integrated strategic framework, service improvement and performance measurement model developed and introduced by Max Moullin in 2002. The PSS extends and adapts the Balanced Scorecard model to fit the culture and values of public sector organizations and has been implemented in several countries such as Canada, Chile, South Africa, Uganda and across Europe (Max Moullin, 2017).
In Vietnam, the trend towards increased efficiency in public management through applying the principles of the PSS model based on the New Public Management (NPM) approach has not gone unnoticed. There is a need to enhance productivity, management efficiency, and service improvement. The public sector scorecard can be considered a fundamental aspect of modern management accounting, first introduced in 2002 by Max Moullin. It is a management and service improvement model for the public and third sectors, based on the Balanced Scorecard model, which has been extended and adapted to fit the culture and values of public sector organizations. The model has been utilized in various countries worldwide, such as Chile, Canada, South Africa, and several European countries (Max Moullin, 2017). In this article, the author discusses several global experiences with the application of the BSC in evaluating operational performance outcomes for public organizations and draws lessons for Vietnam.
Keywords: performance outcomes, public sector scorecard, public organizations, PSS model, performance evaluation.
JEL Classifications: G30, I21, J78.
DOI: https://doi.org/10.59006/vnfa-jaa.06202301
Mô hình đo lường thành quả hoạt động KVC trên thế giới
Khái niệm KVC rất rộng và có thể được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau. Các nguồn tin khoa học của Litva thiếu định nghĩa cụ thể về hoạt động của KVC và các điều khoản đánh giá của nó, các tác giả của các công trình khoa học đưa ra nhiều định nghĩa khác nhau về khái niệm này:
Theo J. E. Lane (2005), “KVC có nghĩa là các tổ chức được hỗ trợ từ ngân sách Nhà nước và ngân sách thành phố, là hoạt động được công khai (thông tin về KVC được công khai). KVC có hàng hóa công không bị cạnh tranh và mọi cá nhân đều có thể tiếp cận được. Hiệu quả là tiêu chí chính để đánh giá thành quả của các tổ chức công”.
Theo Smalskys (2010), “KVC nên được hiểu là hệ thống các tổ chức quản lý và sử dụng các nguồn lực của Nhà nước”.
Trong khi, Arimaviciute (2005) nói rằng “KVC là sự kết hợp của các yếu tố công cộng và tư nhân”.
“KVC là một tổng thể các thể chế được hỗ trợ từ ngân sách của Nhà nước và thành phố, nó cung cấp hàng hóa công, không bị cạnh tranh và mọi cá nhân đều có thể tiếp cận được. Một cách khái quát, có thể phát biểu rằng “KVC là tài chính của Nhà nước (quỹ, cổ phần…), hữu hình (đất đai, nhà cửa…) và nguồn nhân lực (cán bộ quản lý và nhân viên sử dụng ngân sách Nhà nước và ngân sách thành phố), các quá trình thay đổi các nguồn lực này và các sản phẩm của các quá trình đó (dịch vụ công và hành chính, các hành vi pháp lý cá nhân và chuẩn mực, thanh toán, đầu tư)”, theo như V. Smalskys, 2010.
Đối với KVC, điều cực kỳ quan trọng là phải phân biệt các tổ chức thuộc khu vực này. Trong bản sửa đổi Luật Trách nhiệm giải trình KVC của Cộng hòa Litva (2013, số XII-637) cho rằng “Nhà nước, thành phố, quỹ thuế, quỹ tài nguyên, các tổ chức ngân sách và các tổ chức công được kiểm soát bởi các chủ thể được coi là chủ thể của KVC”.
“Các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp, các tổ chức cung cấp dịch vụ công và được cấp vốn từ ngân sách quốc gia (trường đại học, trường học, bệnh viện, trung tâm dịch vụ xã hội, bảo tàng…), doanh nghiệp Nhà nước và thành phố, Nhà nước và tư nhân, các công ty trách nhiệm hữu hạn, hơn 50% cổ phần do Nhà nước sở hữu, thuộc về KVC”, theo Smalskys, 2010.
“Việc đo lường thành quả hoạt động của KVC, gần đây đã trở thành một chủ đề ngày càng quan trọng. Trong những thời điểm gia tăng áp lực đối với chi tiêu công, nảy sinh từ xu hướng nhân khẩu học và toàn cầu hóa, việc nâng cao hiệu quả, hiệu lực và hiệu suất phải là ưu tiên của bất kỳ chương trình nghị sự chính trị nào. Định hướng chuyên sâu để cải thiện hiệu quả hoạt động (HQHĐ) trong KVC, nhằm giảm gánh nặng thuế, tăng niềm tin của công chúng vào chính phủ và tăng năng suất chung. Hầu hết, các nghiên cứu về kết quả hoạt động của KVC đều giải quyết vấn đề xác định và đo lường nó bởi các bên liên quan bên ngoài. Tuy nhiên, xác định HQHĐ trong KVC là một nhiệm vụ khó khăn, xuất phát từ vai trò phức tạp của KVC. Một cách để xác định HQHĐ trong KVC, đòi hỏi sự tồn tại của mối quan hệ giữa các mục tiêu, phương tiện và kết quả. Vì vậy, HQHĐ là kết quả của việc nỗ lực đồng thời hiệu quả, hiệu lực và của một ngân sách phù hợp”, theo Profiroiu M, 2001.
“HQHĐ trong KVC mô tả kết quả của một hoạt động trong một lĩnh vực cụ thể hoặc kết quả tổng hợp từ một số hoặc tất cả các lĩnh vực hoạt động của cơ quan Nhà nước, được đo lường theo nghĩa tuyệt đối (như một chỉ số) hoặc liên quan đến kết quả đạt được thời kỳ trước đó”, theo H. Handler, B. Koebel, P. Reiss, M. Schratzenstaller, 2004.
Trong bài báo “Khung phân tích hoạt động của KVC”, Profiroiu Marius và Alina Profiroiu đã minh họa từ quan điểm lý thuyết các phương pháp khả thi để đo lường HQHĐ của các tổ chức công, đó là: đo lường nền kinh tế của các nguồn lực; đo lường chi phí (đầu vào); đo lường kết quả đầu ra; đo lường tác động (kết quả); đo lường hiệu quả; và đo lường chất lượng dịch vụ. Đo lường thành quả hoạt động trong KVC gặp phải một số những trở ngại khi áp dụng vào thực tế: bản chất đa chiều của các mục tiêu mà mức độ hoàn thành của chúng phải được đo lường; thông tin cần thiết”, theo Cai Zhonghua, Wang Ye, 2012.
“Hệ thống đo lường hiệu suất được định nghĩa là một hệ thống cho phép đưa ra một số quyết định và thực hiện một số hành động, vì nó dựa trên việc định lượng hiệu quả và hiệu quả của các hành động trong quá khứ bằng cách sử dụng cơ sở hạ tầng thông tin thích hợp”, theo A. Neely, C. Adams, M. Kennerley, 2002.
Kinh nghiệm áp dụng PSS tại một số quốc gia châu Á
Tại Nhật Bản
Chính phủ Nhật Bản đã bắt đầu giới thiệu các kỹ thuật đánh giá nhằm nâng cao hiệu quả các chương trình và hoạt động của KVC năm 2001, trong bối cảnh của chương trình cải cách chính phủ trung ương, bao gồm việc thành lập các bộ mới và sáp nhập hoặc bãi bỏ các bộ hiện hành. Trọng tâm các kỹ thuật này là nhấn mạnh đến các chính sách và hoạt động, cũng như kết hợp các kết quả đạt được vào kế hoạch và ngân sách trong tương lai.
“Tại Nhật Bản, coi việc đánh giá hiệu quả như là biện pháp để giải quyết các vấn đề tài chính đáng kể mà Nhà nước phải đối mặt, cải thiện tính minh bạch và trách nhiệm”, theo Matsuura, Watkins, và Dorotinsky, 2010.
Chính sách đánh giá của Nhật Bản mang đặc điểm phi tập trung. Trong đó, Chính phủ Nhật Bản đã phát triển nhiều cơ chế đánh giá thông qua nhiều cơ quan như: Bộ Nội vụ và truyền thông (Ministry of internal affairs and communications – MIC); Bộ Tài chính MOF và đơn vị phục hồi Chính phủ (Government Revitalization Unit – GRU).
Tại Trung Quốc
Giai đoạn 1: Trung Quốc chính thức vấn đề đo lường kết quả hoạt động KVC được quan tâm từ những năm 1985, khi mà hệ thống trách nhiệm mục tiêu bắt đầu được áp dụng trong quản lý chính quyền địa phương (Jing, Cui, & Li, 2015) theo hệ thống trách nhiệm khách quan (Objective Responsibility System – ORS), bao gồm việc thiết lập mục tiêu cũng như đo lường hiệu quả trong việc đạt được các mục tiêu đó.
Ở giai đoạn 2: vào đầu những năm 1990, khi mà các nỗ lực cải cách hệ thống hành chính tại Trung Quốc đã giúp tất cả các cấp chính quyền đều nâng cao tính hiệu quả và chất lượng dịch vụ.
Giai đoạn 3: Trung Quốc dần chuyển sang cách tiếp cận quản trị theo hướng cân bằng phát triển kinh tế và xã hội, tập trung vào các dịch vụ công và con người nhằm đạt được sự phát triển bền vững, vấn đề đo lường kết quả hoạt động KVC của quốc gia này.
Để cải thiện tính khách quan và độc lập của việc đo lường, Trung Quốc đã chủ động ký hợp đồng với các bên thứ ba để tiến hành đo lường và đánh giá. Những nỗ lực trong quản lý kết quả này đã được chia thành 03 loại, theo Hiệp hội hành chính công Trung Quốc (2003), đó là đo lường hiệu quả chung, đo lường hiệu quả theo ngành và đo lường hiệu quả cho các dự án, chiến dịch lớn của chính phủ.
Tại Singapore
Singapore là quốc gia có sự khác biệt đáng kể về hệ thống chính trị, sự đa dạng về văn hóa, dân tộc và tài nguyên thiên nhiên so với các quốc gia Đông Á khác. KVC của Singapore bao gồm: cơ quan dân sự Singapore (Singapore Civil Service – SCS); các cơ quan Nhà nước và hơn 500 công ty liên kết với Chính phủ (Government-linked companies – GLCs), hay còn gọi là “Cục Tác vụ, lực lượng vũ trang, dịch phụ pháp lý và lực lượng cảnh sát”.
Để nâng cao và mở rộng chất lượng dịch vụ công Singapore đã thành lập các cục tác vụ, được giám sát bởi các bộ chủ quản. Hội đồng quản trị của Cục Tác vụ có thể bao gồm các cá nhân uy tín ở khu vực tư nhân trong và ngoài nước, tuy nhiên người đứng đầu phải là thành viên cao cấp của Chính phủ. Những năm gần đây, các tổ chức KVC của Singapore cũng đã tập trung chú ý vào việc đo lường HQHĐ.
Một trong những công cụ được xem xét áp dụng là PSS – Công cụ quản lý chiến lược giúp các tổ chức đo lường, giám sát và truyền đạt kế hoạch, mục tiêu chiến lược trong toàn tổ chức, đảm bảo tiêu chí của PSS là hướng vào khách hàng và đào tạo, nâng cao năng lực nhân viên.
“Quá trình đo lường kết quả hoạt động của Singapore, bao gồm 4 bước: phát triển các chỉ số cho các hoạt động trong chương trình; thiết lập mục tiêu định lượng dựa trên các chỉ số; đo lường kết quả thực hiện các chỉ số; và đánh giá kết quả thông qua các mục tiêu đã thiết lập cùng các tiêu chí khác”, (Jones, 2001). Các chỉ số và mục tiêu thường liên quan đến các khía cạnh về khối lượng đầu ra, chất lượng đầu vào, tính hiệu quả và thành quả/tính hữu hiệu.
Kinh nghiệm áp dụng PSS từ châu Mỹ
Tại Hoa Kỳ
Mỹ là một trong các quốc gia đi đầu trong việc ứng dụng các nghiên cứu lý thuyết vào thực tiễn đánh giá HQHĐ các cơ quan, tổ chức trong KVC. Từ năm 1912, những nỗ lực về đo lường HQHĐ đã được thực hiện bởi Văn phòng Nghiên cứu Thành phố New York (the New York Bureau of municipal research).
Theo Williams (2003), các nhà lãnh đạo của cơ quan này đã xác định lại vai trò của ngân sách không chỉ là một công cụ của kế toán mà còn có khả năng xác định HQHĐ của Chính phủ, thúc đẩy sự minh bạch.
Năm 1913, Tổng thống Mỹ W. H. Taff thành lập Ủy ban quốc gia về hiệu suất, nay là Trung tâm quốc gia về hiệu quả trong KVC. Năm 1916 và 1928, Viện Nghiên cứu hiệu quả quản lý và Ủy ban quốc gia về tiêu chuẩn địa phương lần lượt ra đời với mục đích nghiên cứu xây dựng các chỉ số tiêu chuẩn, chuẩn mực để làm căn cứ đánh giá. Như vậy, cho đến năm 1930, đánh giá kết quả hoạt động đã trở thành một công cụ quản trị của Chính phủ.
Từ đó, một xu hướng phổ biến trong đánh giá kết quả hoạt động của các cơ quan KVC ở Mỹ là kèm theo các chỉ số hiệu suất, các phương pháp đánh giá hiệu quả và chất lượng công việc theo phương pháp đánh giá điểm chuẩn (benchmarking), PSS và Chỉ số đánh giá thực hiện công việc (Key Performance Indicator – KPI) được áp dụng rộng rãi.
Trong cuộc khảo sát định kỳ năm 1999 của Rigby (2001) về kỹ thuật quản trị, đã ghi nhận 44% các tổ chức Bắc Mỹ được khảo sát sử dụng PSS. PSS là công cụ giúp các tổ chức tạo ra sự thay đổi lâu dài và bền vững theo đúng yêu cầu của GPRA (Bush, 2005).
Các thành phần của PSS đáp ứng tất cả yêu cầu mà GPRA đưa ra. Khi sử dụng BSC để đánh giá HQHĐ của các cơ quan hành chính, chính quyền nhiều địa phương ở Mỹ đã áp dụng PSS theo 4 khía cạnh cơ bản trong đơn vị công, mà sau này chính là mô hình PSS đã nêu ra: định hướng khách hàng bảo đảm an ninh, tỷ lệ tội phạm giảm; định hướng tài chính khả năng thu thuế tạo ra nguồn thu cho ngân sách và hiệu quả chi tiêu tài chính; định hướng quá trình hoạt động nội bộ đổi mới quy trình hoạt động nội bộ, kế hoạch nâng cấp chất lượng cung ứng dịch vụ công; và định hướng hoàn thiện và phát triển khả năng nâng cao về kỹ năng làm việc của công chức, mức độ vận dụng các thành tựu khoa học vào quản lý.
- Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam
Qua nghiên cứu thực tế việc áp dụng quản lý dựa trên kết quả hoạt động của các quốc gia trên thế giới có thể thấy, nhiều tổ chức trong KVC đã vận dụng các kỹ thuật của khu vực tư như: điểm chuẩn, thẻ điểm cân bằng, KPIs, nhằm mang lại hiệu quả cao nhất. Các mô hình đo lường đa phương diện như PSS về PSS đã được xây dựng nhằm khắc phục hạn chế của các thước đo tài chính truyền thống, khi đã quá tập trung kiểm soát về tài chính trong giới hạn ngân sách.
Tại Việt Nam, không nằm ngoài tác động của xu hướng toàn cầu hóa, nhu cầu nâng cao hiệu quả quản lý KVC thông qua vận dụng các nguyên lý của chính mô hình PSS trên cơ sở của mô hình Quản lý công mới (NPM) nhằm nâng cao năng suất, hiệu quả quản lý và cải thiện dịch vụ cần được chú trọng. Như vậy, một trong những nhu cầu cấp bách mà KVC Việt Nam cần giải quyết đó là tìm ra hệ thống đo lường, đánh giá kết quả hoạt động phù hợp và đảm bảo tính toàn diện, hướng đến sự cân bằng.
Theo đó, các tiêu chí đo lường khi xây dựng cần kết hợp giữa thang đo tài chính và phi tài chính để khắc phục được những khuyết điểm của thang đo truyền thống. Có thể thấy, PSS là một giải pháp phù hợp, bởi nó đánh giá kết quả hoạt động theo 4 phương diện là tài chính, khách hàng, quy trình nội bộ, học hỏi và phát triển. Bên cạnh đó, thông qua tổng quan kinh nghiệm đánh giá kết quả KVC của các quốc gia trên thế giới, PSS là một công cụ khá hiệu quả và toàn diện.
Một trong những khó khăn khi đánh giá kết quả hoạt động của KVC đó là cân bằng lợi ích của các bên liên quan (stakeholders). Do đó, khi xây dựng hệ thống đánh giá thì các tiêu chí cần tập trung vào việc đảm bảo nhu cầu của các nhóm lợi ích như đơn vị cấp vốn, khách hàng và nhân viên.
Có thể nói rằng, PSS cung cấp một cơ cấu cho việc lựa chọn các chỉ số đánh giá hiệu suất quan trọng, bổ sung cho các biện pháp tài chính truyền thống, giúp các nhà quản trị quản lý và đánh giá hiệu quả thực thi chiến lược của một tổ chức một cách toàn diện và đầy đủ. Đồng thời, liên kết được các hoạt động kiểm soát ngắn hạn với chiến lược và tầm nhìn dài hạn của tổ chức công.
Kết luận
Vì vậy, việc đánh giá thành quả hoạt động của tổ chức KVC có ý nghĩa rất to lớn và quan trọng đối với việc nâng cao năng lực và hiệu quả của tổ chức. Điều này đòi hỏi, cần tìm ra một mô hình đánh giá tối ưu nhất.
Tài liệu tham khảo
Brignall, S. & Modell, S. (2000). An institutional perspective on performance measurement and management in the “New Public Sector”. Management Accounting Research, 11(3), 281-306.
Cavalluzzo, K.S. & C.D. Ittner. (2004). Implementing Performance Measurement Innovations: Evidence from Government. Accounting, Organizations and Society, 29(2), 243-267.
Deryl N., & Tuivaiti, M.T. (2012). Using the balanced scorecard to manage performance in public sector organizations Issues and challenges. International Journal of Public Sector Management, 25(3), 166-191. Doi: 10.1108/09513551211224234.
Greatbanks, R., & Tapp, D. (2007). The impact of balanced scorecards in a public sector environment. International Journal of Operations and Production Management, 27(8), 846-873.
John, T., & Claire, B. (2012). Performance management in UK universities: implementing the Balanced Scorecard. Journal of Higher Education Policy and Management, 34(2), 111-124. Doi:10.1080/1360080X.2012.662737.
PGS.TS Phạm Quang Huy – Th.S. Nguyễn Thị Ngọc Oanh. Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh, Tạp chí Công thương, số tháng 4/2020.
