(Đăng trên Tạp chí Kế toán và Kiểm toán, số T11/2016)

Kho bạc Nhà nước (KBNN) là cơ quan quản lý quỹ ngân sách Nhà nước (NSNN) của quốc gia. Việc thiết kế và vận hành hệ thống kiểm soát nội bộ (HTKSNB) của KBNN hiệu quả, góp phần quản lý và điều hành các hoạt động của KBNN nói chung và hoạt động thu, chi NSNN nói riêng. Bài viết, giới thiệu kinh nghiệm về thiết kế và vận hành của KBNN một số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho KBNN Việt Nam với kiểm soát hoạt động thu, chi NSNN qua KBNN.
Hầu hết, các nước trên thế giới đều có cơ quan quản lý quỹ NSNN có nước gọi là Kho bạc, có nước gọi là Bộ Ngân khố quốc gia,… KBNN ở các nước trên thế giới ra đời khá sớm, cơ quan này có thể được tổ chức và trực thuộc các tổ chức khác nhau trong bộ máy Nhà nước. Một số mô hình tổ chức KBNN tiêu biểu hiện nay như: KBNN được tổ chức như một Bộ trực thuộc Chính phủ; KBNN trực thuộc Bộ Tài chính; KBNN trực thuộc ngân hàng Trung ương. Do có sự khác biệt về thể chế chính trị, đặc điểm kinh tế tại các quốc gia nên việc thiết kế và vận hành HTKSNB của KBNN đối với các hoạt động của KBNN nói chung trong đó có kiểm soát hoạt động thu, chi NSNN tại các quốc gia cũng bị ảnh hưởng và có một số đặc điểm như sau:

HTKSNB của KBNN Hoa Kỳ
Kho bạc Hoa kỳ (U.S. Department of the Treasury) được thành lập năm 1789, tại Khóa họp đầu tiên của quốc hội Hoa Kỳ với chức năng chính là quản lý các nguồn tiền của quốc gia.
Tại Hoa Kỳ, các khoản thu, chi ngân sách (NS) được quy định rất cụ thể trong Luật NS và được kiểm soát rất chặt chẽ ở cả ba khâu: Lập dự toán, chi tiêu sử dụng và đánh giá hiệu quả. Sau khi dự thảo Luật NS được Tổng thống nhất trí, dự luật phải được sự nhất trí của Hạ viện, Thượng viện với ít nhất 50% số phiếu tán thành mới được Tổng thống ký ban hành. Kho bạc Hoa Kỳ đề cao việc xây dựng hệ thống tiêu chuẩn định mức gắn với hiệu quả về chi tiêu NS, hệ thống văn bản pháp luật quy định hướng dẫn và sử dụng quản lý chặt chẽ, thông tin về thu, chi NSNN được công bố công khai và có sự kiểm soát của các cơ quan độc lập.

Tại Hoa Kỳ, các khoản thuế được nộp vào tài khoản (TK) của Ngân hàng thương mại (NHTM) và được chuyển vào TK thanh toán tập trung (TSA- Treasury Single Account) của Kho bạc theo định kỳ. Các khoản chi, đề nghị thanh toán, trừ trường hợp của Bộ quốc phòng và một số ít lĩnh vực khác được Kho bạc phê duyệt và thanh toán từ TSA trong hệ thống dự trữ liên bang. Chi tiêu NSNN được phân bổ chi tiết và quy định rõ ràng, được công bố công khai, các cơ quan sử dụng ngân sách (NS) chịu trách nhiệm về việc không chi vượt quá dự toán, Kiểm toán Nội bộ thuộc về trách nhiệm của các Bang chi tiêu. Các Bang có quyền tự chủ hoàn toàn về quản lý NSNN, công tác kế toán do các Bang thực hiện và báo cáo, Kho bạc chỉ tiến hành làm báo cáo về ngân quỹ. Một vấn đề là các vấn đề về quản lý ngân quỹ của Kho bạc Hoa Kỳ được công bố công khai, đây cũng là một kênh kiểm soát của công chúng đối với tài sản quốc gia. Báo cáo Tài chính công về tiền và quản lý nợ của Chính phủ, được Kho bạc Hoa Kỳ ra thông báo hàng ngày và hàng tháng cho Chính phủ liên bang trên các dịch vụ quản lý tài chính, tại trang thông tin điện tử của Kho bạc Hoa Kỳ. Ngoài ra, báo cáo hàng tháng về nợ công cũng được thiết kế, để tư vấn cung cấp dữ liệu cho công chúng về tình trạng vay của Chính phủ.

HTKSNB của KBNN Canada
Kho bạc Canada được tổ chức như là một Bộ trong Chính phủ Liên bang, được thành lập năm 1876, đóng một vai trò quan trọng trong Chính phủ Liên bang về việc quản lý tài chính.
Tại Canada, Bộ Tài chính có trách nhiệm xây dựng và quản lý NS hàng năm của Liên bang, Kho bạc có trách nhiệm quản lý chi của các hoạt động của Chính phủ tuân theo quy trình quản lý điều hành NS trung ương quy định trong Bộ Luật NS và Tài chính.

Đối với thu NS, tại Canada sử dụng hai phương pháp thanh toán tiền thuế: Thanh toán bằng séc và chuyển tiền điện tử. Thanh toán bằng séc được nộp cho cơ quan thu, cuối ngày cơ quan thu mang séc nộp cho ngân hàng (NH). Về cơ bản, số tiền thu thuế được nộp vào NHTM, cuối ngày toàn bộ số thu sẽ tự động chuyển về TK của Trung tâm dữ liệu của Kho bạc để quản lý tập trung. Từ trung tâm dữ liệu Kho bạc sẽ thông báo và đối chiếu với cơ quan thu về số đã thu của từng đối tượng nộp.

Đối với chi NS, Kho bạc quản lý chi tiêu của các đối tượng sử dụng NS Liên bang gồm các Bộ chi tiêu và các doanh nghiệp có vốn Nhà nước (Công ty Hoàng gia). Các thông tin chi tiết sẽ được hạch toán và chiết xuất thông tin báo cáo cho từng Bộ chi tiêu và đơn vị kế toán công khác. Để tổng hợp thông tin báo cáo chung, các đơn vị lập các báo cáo theo mẫu biểu quy định và gửi về Trung tâm dữ liệu để tổng hợp. Trung tâm dữ liệu phải đảm bảo mối liên hệ giữa hệ thống kế toán chung và các hệ thống kế toán của các đơn vị.

Để kiểm soát NS, Kho bạc Canada đã phát hành Khung về quản lý rủi ro trong năm 2010 đưa ra các khuyến nghị áp dụng tại các Kho bạc khu vực, để đảm bảo giám sát hoạt động chi tiêu NSNN của các khu vực và các chính sách quản lý chi tiêu công được đổi mới theo cách tiếp cận dựa trên rủi ro. Những ứng dụng của phương pháp tiếp cận dựa trên rủi ro để quản lý NS trong Chính phủ Liên bang, đã giúp cho các phòng ban và các cơ quan quản lý có hiệu quả NS của mình. Mặt khác, việc xây dựng chính sách kiểm toán nội bộ trong các đơn vị của Chính phủ, cũng góp phần rất lớn trong việc thực thi các chính sách chi tiêu NS trong các đơn vị. Điều này, góp phần vào việc kiểm soát các khoản chi tiêu của Chính phủ được thực thi đúng quy định, đồng thời góp phần hỗ trợ các Kho bạc khu vực trong việc kiểm soát NSNN qua Kho bạc.

HTKSNB của KBNN Cộng hòa Pháp
Tại Pháp, Tổng cục Tài chính công được thành lập, trên cơ sở sáp nhập Tổng cục Kho bạc với Tổng cục Thuế thuộc Bộ Tài chính. Trong đó, Kho bạc chịu trách nhiệm trực tiếp quản lý ngân quỹ và quản lý nợ, theo dõi khả năng thanh toán của ngân sách và ủy quyền cho Kho bạc cấp dưới thực hiện. Đồng thời, Kho bạc phối hợp với Tổng cục Kế toán Công, để quản lý ngân quỹ và quản lý nợ và xây dựng kế hoạch tài chính chi tiết (tổng dự toán NS), phân bổ NS được thực hiện hai lần một năm.

Tại Pháp, thu từ thuế được thực hiện thông qua nộp trực tiếp vào các TK con của TK thanh toán tập trung (TSA- Treasury Single Account) của Kho bạc mở tại NH và tổng hợp tập trung vào TK thanh toán tập trung của Kho bạc. Tất cả các đơn vị sử dụng NS nộp giấy đề nghị thanh toán điện tử vào TSA, thông qua các TK chi tiết được mở tại NHTM Nhà nước.

Kiểm soát chi NSNN ở Cộng hòa Pháp được thực hiện theo một hệ thống luật lệ chặt chẽ, lâu đời với bộ máy ổn định và phân định chức năng rõ ràng. Việc thực hiện nhiệm vụ chi của Kho bạc Cộng hòa Pháp, dựa trên các căn cứ: Bộ Luật NSNN; Dự toán NSNN năm được Nghị viện phê chuẩn cho từng Bộ chi tiêu; Dự toán chi hàng năm được Bộ chi tiêu phân bổ cho cơ quan Trung ương và địa phương. Toàn bộ các khoản thanh toán được thực hiện từ tài khoản tập trung tại ngân hàng trung ương. Kho bạc chịu trách nhiệm về toàn bộ các khoản chi tiêu NSNN ở cả chính quyền trung ương và địa phương (trừ một số ngoại lệ không đáng kể).

HTKSNB của KBNN Nam Phi
Bộ Ngân khố của Cộng hòa Nam Phi được thành lập năm 1994, sau khi Chế độ cũ được thay thế bằng Chế độ dân chủ hiện nay. Bộ Ngân khố trên thực tế được hiểu là Bộ Tài chính, chức năng quản lý theo nghĩa rộng bao gồm cả Bộ quản lý tài chính và Bộ quản lý chi tiêu. Bộ máy hành chính của Nam Phi được tổ chức theo Chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương. Tại các địa phương có tổ chức cơ quan ngân khố địa phương, cơ quan ngân khố địa phương thuộc Chính quyền địa phương không trực thuộc Bộ Ngân khố.

Hoạt động quản lý ngân quỹ của Bộ Ngân khố được quy định trong Hiến pháp của Nam phi, cụ thể: Đối với các khoản thu NSNN: Tất cả các khoản tiền thu được nộp vào Quỹ Thu quốc gia, trừ việc rút quỹ từ TK này. Bên cạnh đó, tất cả tiền mà chính quyền tỉnh thu được đều phải nộp vào Quỹ thu tỉnh của mỗi tỉnh, trừ các khoản không phải nộp được Quốc hội cho phép. Các khoản thu trong Quỹ thu được báo cáo cho Bộ Ngân khố, các khoản chi được rút ra khỏi quỹ đều được kiểm soát chặt chẽ theo quy định. Trong vòng 30 ngày, sau khi kết thúc mỗi tháng, Bộ Ngân khố phải phát hành báo cáo Chính phủ phản ánh tình hình thực thu và thực chi của Quỹ thu Quốc gia. Sau khi kết thúc mỗi kỳ (quý, năm) theo quy định, mỗi cơ quan Ngân khố tỉnh phải đệ trình Bộ Ngân khố một báo cáo thu chi của quỹ thu mà cơ quan ngân khố đó chịu trách nhiệm, để xuất bản, phát hành báo cáo Chính phủ trong vòng 30 ngày, sau khi kết thúc 1 kỳ theo quy định.

Bộ Ngân khố phải lập các BCTC tổng hợp theo các tiêu chuẩn quy định cho các cơ quan quốc gia, các cơ quan Nhà nước dưới sự kiểm soát sở hữu của Chính quyền Trung ương, NH Dự trữ Nam Phi, Tổng Kiểm toán và Quốc hội. Bộ Ngân khố phải đệ trình các báo cáo để kiểm toán cho Tổng Kiểm toán trong vòng 3 tháng, sau khi kết thúc năm tài chính.

Bài học kinh nghiệm cho HTKSNB của KBNN Việt Nam
Qua tìm hiểu về HTKSNB của KBNN với kiểm soát thu, chi NSNN ở một số quốc gia trên thế giới, có thể nhận thấy một số điểm mà KBNN Việt Nam có thể học tập kinh nghiệm như sau:

– Cho dù tổ chức bộ máy KBNN là một Bộ của Chính phủ, một cơ quan trong Bộ, hoặc là một bộ phận trong NH Trung ương nhưng đều có những quy định về chức năng, nhiệm vụ quản lý NS quốc gia rất rõ ràng và có trách nhiệm báo cáo công khai về thu, chi NSNN cho Chính phủ và công chúng biết, đây cũng là một kênh giám sát hiệu quả đối với hoạt động quản lý NSNN. Việc cung cấp, đảm bảo thông tin, tính đồng bộ của hệ thống xử lý, phân tích thông tin của Kho bạc được thực hiện một cách hệ thống, khoa học và hiệu quả.  – Công tác phối hợp giữa các cơ quan liên quan trong kiểm soát thu, chi NSNN được thực hiện đồng bộ và có sự hỗ trợ cho nhau trong việc báo cáo, tổng hợp dữ liệu từ cấp cơ sở lên cấp Trung ương. Nhân sự thực hiện công việc kiểm soát thu, chi NSNN tại KBNN ở các quốc gia đã thực thi công vụ một cách hiệu quả.

– Có các quy định pháp lý về quản lý NSNN như nguyên tắc quản lý NSNN, nhiệm vụ và quyền hạn của các đơn vị liên quan, thiết lập các quy chế và đảm bảo thực hiện chặt chẽ các quy chế về kiểm soát thu, chi NSNN qua KBNN. Xây dựng và hình thành các công cụ về quản lý NSNN như: TK thanh toán tập trung để tập trung ngân quỹ Nhà nước; Xây dựng hệ thống dự báo luồng tiền với sự tham gia, chia sẻ thông tin của nhiều cơ quan, đơn vị có liên quan (Bộ Tài chính, NH Nhà nước, KBNN,…).

– .Để kiểm soát thu, chi NSNN chặt chẽ, hiệu quả, KBNN đã ban hành quy trình nghiệp vụ và các biện pháp kỹ thuật, để quản lý rủi ro đối với hoạt động chuyên môn của KBNN trong đó có hoạt động kiểm soát thu, chi NSNN.

– Có bộ phận thực hiện kiểm tra toàn bộ quá trình chi tiêu của đơn vị, kế toán, kiểm soát của KBNN và thanh toán của NH.

Qua phân tích các đặc điểm về HTKSNB của KBNN với kiểm soát thu, chi NSNN ở một số quốc gia trên thế giới như trên cho thấy, việc thiết kế và vận hành HTKSNB của KBNN đối với kiểm soát thu chi NSNN qua KBNN cần được triển khai đồng bộ trong toàn hệ thống và có sự phối hợp chặt chẽ của nhiều bên liên quan đến giao dịch thu, chi NSNN./.

Tài liệu tham khảo

– Giáo trình lý thuyết Kiểm toán Học viện Tài chính 2013.
– Michael Schur (2009), Internal Audit and Risk Management Policy for the New South Wales Public Sector, Secretary NSW Treasury.
– Một số trang web của KBNN các nước trên thế giới như: KBNN Hoa Kỳ, KBNN Cộng hòa Pháp; KBNN Canada; KBNN Nam Phi
https://www. treasury.gov
Error! Hyperlink reference not valid.management.com/article/4/142/1250/treasury-
management-in-france.html
https://www. canada. ca/en/treasury-board-secretariat.html
http://www.treasury.gov.za/
– http://vst.mof.gov. vn/ trang điện tử của KBNN Việt Nam.