(Đăng trên Tạp chí Kế toán và Kiểm toán, số T10/2018)

Nhận: 15/10/2018
Biên tập: 22/10/2018
Duyệt đăng: 29/10/2018

Ngân sách quốc phòng là một bộ phận của ngân sách nhà nước, có ảnh hưởng lớn đến sự phát triển kinh tế – xã hội của mỗi quốc gia. Chi tiêu Ngân sách quốc phòng chịu tác động của cả quy luật kinh tế và quy luật chiến tranh trong môi trường khắc nghiệt, khẩn chương, điều kiện kiểm soát Ngân sách quốc phòng gặp nhiều khó khăn. Mức độ và phương thức kiểm soát Ngân sách quốc phòng tuỳ theo đặc điểm của mỗi quốc gia. Nước ta đang trong điều kiện hội nhập, việc xây dựng mô hình kiểm soát Ngân sách quốc phòng phù hợp với xu hướng phát triển nền kinh tế là hết sức cần thiết. Bài viết này cung cấp một số nét khái quát về quản lý Ngân sách quốc phòng ở một số quốc gia và dựa vào thực tế của Việt Nam để đưa ra các đề xuất nhằm nâng cao hiệu quản trong việc quản lý, kiểm soát Ngân sách quốc phòng của Việt Nam.
Từ khóa: Ngân sách quốc phòng, quản lý, Việt Nam

1. Giới thiệu
Ngân sách quốc phòng (NSQP) là một bộ phận của ngân sách Nhà nước. Vì vậy, quản lý và kiểm soát NSQP cũng phải tuân theo những quy định chung về quản lý ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên, do đặc thù hoạt động quân sự nên việc chi tiêu, sử dụng NSQP cũng chịu sự chi phối của nhiều yếu tố khác với chi ngân sách Nhà nước. Điều đó, đòi hỏi phải có những quy định, cách thức quản lý kiểm soát NSQP phù hợp, góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng NSQP, đáp ứng yêu cầu huấn luyện, sẵn sàng chiến đấu và chiến đấu thắng lợi. Mặt khác, cùng với sự phát triển kinh tế, yêu cầu củng cố tiềm lực quốc phòng ngày càng cao, nhu cầu NSQP chi cho mua sắm, sản xuất, cải tiến vũ khí, trang bị kỹ thuật (VK,TBKT), huấn luyện, đào tạo tăng.
Những quy định, phương thức quản lý kiểm soát NSQP trước đây có nhiều bất cập, yêu cầu phải có những quy định, phương thức quản lý mới phù hợp. Trước đây, phần lớn vũ khí, trang bị kỹ thuật của Việt Nam đều từ viện trợ, dùng NSQP để mua sắm rất ít nên chúng ta không có nhiều kinh nghiệm. Bên cạnh đó, trước yêu cầu của xã hội và cũng là để phù hợp với xu thế của các nước trong khu vực và thế giới đòi hỏi mọi khoản chi tiêu ngân sách đều phải được công khai, minh bạch. Vì vậy, việc nghiên cứu cứu kinh nghiệm kiểm soát quản lý NSQP ở một số quốc gia có quy mô ngân sách lớn để rút ra bài học cho Việt Nam là thực sự cần thiết.

2. Kiểm soát NSQP trên thế giới
Dựa trên các tài liệu về NSQP và kiểm soát NSQP của một số quốc gia trên thế giới, với kỹ thuật nghiên cứu tại bàn (desk review), tác giả tổng hợp kinh nghiệm kiểm soát ngân sách của Hoa Kỳ, Canada, Trung Quốc, Hàn Quốc. Cụ thể:

Kiểm soát NSQP tại Hoa Kỳ
NSQP được kiểm soát chặt chẽ ở cả ba khâu: lập dự toán; chi tiêu sử dụng và đánh giá hiệu quả. Dự luật NSQP hàng năm được tiến hành tỷ mỷ và chịu sự phản biện, kiểm soát gắt gao của các cơ quan có vị trí, vai trò hoàn toàn độc lập. Trước hết, dự luật NSQP phải được Hội đồng an ninh quốc gia thẩm định về hiệu quả, tính khả thi, phù hợp với chính sách quân sự quốc gia và phải thuyết phục để nhận được sự ủng hộ của Tổng thống. Sau khi Tổng thống nhất trí, dự luật NSQP phải được sự ủng hộ của Hạ viện, Thượng viện với ít nhất 50% số phiếu tán thành, mới được Tổng thống ký ban hành. Quá trình xem xét dự luật, Hội đồng an ninh quốc gia, Hạ viện, Thượng viện thường có rất nhiều thông tin của các đảng phái đối lập, các ý kiến phản biện của các chuyên gia, các tổ chức nghiên cứu và cả thăm dò dư luận, đó là sự kiểm soát mang tính xã hội. Các nội dung chi cho sản xuất, cải tiến vũ khí, trang bị, được thực hiện thông qua các hợp đồng với các tổ hợp quân sự là những đơn vị không thuộc Bộ Quốc phòng. Ngoài ra, Hoa Kỳ còn có cơ quan quản lý hợp đồng quốc phòng (The Defense Contract Management Agency: DCMA). Cơ quan này là một cục nằm trong Bộ Quốc phòng chịu trách nhiệm đảm bảo tính toàn vẹn của quá trình ký kết và thực hiện hợp đồng mua sắm trang bị cho quân đội. Hiện nay cơ quan này đang quản lý khoảng 291 nghìn hợp đồng với trị giá khoảng 950 tỷ USD. Các nội dung chi về tiền lương, tiền ăn và các chế độ chính sách, bảo hiểm xã hội cho quân nhân được kiểm soát rất chặt chẽ thông qua chính sách tiền lương và chỉ tiêu quân số được phê chuẩn trong dự luật.

Kiểm soát NSQP tại Canada
Luật Quốc phòng quy định trách nhiệm của bộ trưởng, các trưởng phòng chức năng một số cơ quan và các nhân viên trong kiểm soát chi NSQP, phân công một thứ trưởng phụ trách vấn đề NSQP, đề cao việc phân bổ ngân sách cho các cấp thực hiện, phát huy vai trò của cơ quan Kho bạc trong việc kiểm soát các chứng từ mua sắm cơ sở hạ tầng, máy móc, thiết bị phục vụ cho hoạt động của Bộ Quốc phòng. Kho bạc tham gia ban hành quy định quản lý đối với NSQP và cả quá trình phân bổ các nguồn lực trên cơ sở NSQP đã được xác định để thực hiện các mục tiêu của quốc phòng, giám sát việc sử dụng các nguồn lực này. Các đơn vị được phân cấp ngân sách chịu trách nhiệm quản lý, sử dụng ngân sách được giao với sự tham gia giám sát của Kho bạc.

Kiểm soát NSQP tại Trung Quốc
NSQP hàng năm được dự thảo trong ngân sách tài chính quốc gia và trình lên Đại hội Quốc gia Nhân dân để xem xét và phê duyệt. Việc kiểm soát NSQP những năm gần đây đã được tiêu chuẩn hóa và trở nên minh bạch. Trung Quốc đã thực hiện cải cách NSQP, trong đó nhấn mạnh đến việc xác định hệ thống căn cứ và phương pháp xây dựng kế hoạch NSQP, tăng cường chức năng kiểm soát trong điều chỉnh ngân sách và các quỹ, cải thiện việc đấu thầu mua sắm, sản xuất vũ khí thiết bị, vật tư quốc phòng. Trung Quốc đề cao vai trò mua sắm tập trung, các cơ quan Bộ Quốc phòng chủ trì việc mua sắm các loại VK, TBKT chủ yếu. Tổng cục Vũ khí có trách nhiệm mua sắm vũ khí, trang bị quân sự, Tổng cục Hậu cần phụ trách mua sắm vật liệu quân sự. Trong những năm gần đây, việc mua sắm vũ khí đã theo các nguyên tắc cơ bản của hệ thống mua sắm của Chính phủ, cơ chế cạnh tranh áp dụng cho tất cả doanh nghiệp. Chế độ thu mua được chuyển đổi từ chỉ định sang đấu thầu mở, mời thầu, cạnh tranh thương thảo. Điều này góp phần nâng cao hiệu quả thu mua với giá cả hợp lý, có hiệu suất, chất lượng cao và đúng yêu cầu. Kết hợp giữa mua sắm tập trung và phân cấp trong mua sắm, tách bạch chức trách giữa các bộ phận phụ trách kinh phí, lập kế hoạch và mua sắm. Công khai mua sắm thông qua đấu thầu, kết hợp với quản lý bằng hạn ngạch.

Kiểm soát NSQP tại Hàn Quốc
Quá trình NSQP của Quốc hội gồm bốn giai đoạn: xây dựng, nghị án, thực hiện và giải quyết các tài khoản. Quá trình này do các ngành hành pháp tiến hành và Quốc hội thảo luận quyết định. Quản lý mua sắm dựa trên Hệ thống D2B. Đây là hệ thống thương mại điện tử dựa trên đề nghị nhu cầu mua sắm của các chi nhánh trong lực lượng vũ trang Hàn Quốc. Hệ thống này là sự tích hợp và chia sẻ thông tin liên quan đến việc mua sắm trong Bộ Quốc phòng, như: về đấu thầu và nhà thầu thành công. Thông qua Hệ thống D2B và G2B, tất cả các công ty đều có quyền đăng ký tham gia vào việc đấu thầu mua sắm về quân sự, thông báo danh tính của các cán bộ phụ trách đấu thầu tại Acquisition quốc phòng. Các công ty muốn tham gia đấu thầu có thể được truy cập bằng cách kết nối đến trang web của Hệ thống D2B trên Internet. Sau đó, họ có thể gửi thông tin dự thầu, tham gia đấu thầu và tiến hành các cuộc đàm phán. Các cán bộ phụ trách đấu thầu mua sắm tại các cơ quan quốc phòng và mỗi chi nhánh của các lực lượng vũ trang xem lại các thông tin về người nộp hồ sơ đấu thầu và danh sách các nhà cung cấp tiềm năng, tiến hành tham vấn và quyết định nhà thầu thành công.
Hệ thống D2B là một tuyến minh bạch và tích hợp đấu thầu hệ thống thay thế cho hệ thống mua sắm cũ đã được xử lý bằng tay có thể xác định yêu cầu mua sắm của từng ngành trong lực lượng vũ trang, ngăn cản thực hiện đầu tư chồng chéo, cung cấp những thông tin chi tiết về mua sắm, giúp lựa chọn các công ty tốt nhất tham gia đấu thầu, qua đó đảm bảo nguồn cung cấp quân sự đa dạng, tăng cường tính minh bạch và công bằng trong mua sắm quân sự.

Tổng hợp, kiểm soát NSQP của các nước
Việc kiểm soát NSQP được thực hiện trong cả ba khâu: lập dự toán, cấp phát và thanh quyết toán. Ngoài hoạt động kiểm soát của các cơ quan chức năng bộ quốc phòng, đối với NSQP, còn có sự kiểm soát của các cơ quan nhà nước. Tuỳ theo mỗi quốc gia, công tác kiểm soát được đề cao ở các giai đoạn khác nhau: Có quốc gia đề cao vai trò kiểm soát trong khâu lập kế hoạch, có quốc gia lại tăng cường kiểm soát trong khâu cấp phát ngân sách và giao quyền kiểm soát cho Kho bạc nhà nước, có quốc gia lại chú trọng kiểm soát trong khâu quyết toán ngân sách, nhưng mục tiêu là để nâng cao hiệu quả sử dụng NSQP. Các quốc gia thường áp dụng hai hình thức kiểm soát chi NSQP là kiểm soát trực tiếp và kiểm soát gián tiếp. Kiểm soát trực tiếp áp dụng đối với các khoản chi tập trung cho các dự án hoặc mua sắm hiện vật cấp cho các đơn vị cấp dưới. Kiểm soát gián tiếp áp dụng đối với các khoản chi phân cấp cho các đơn vị cấp dưới.

Việc đảm bảo tài chính được thực hiện dưới hai hình thức là giá trị và hiện vậtV, các khoản chi cho cá nhân được cấp bằng tiền, các khoản chi nghiệp vụ được thực hiện cả bằng tiền và hiện vật. Tỷ lệ đảm bảo bằng tiền và hiện vật cao hay thấp tùy thuộc vào quan điểm của mỗi quốc gia, có quốc gia chú trọng tổ chức mua sắm tập trung thì tỷ lệ cấp bằng hiện vật nhiều và ngược lại. Mỗi phương thức cấp phát đều có những ưu điểm và nhược điểm nhất định. Trong thời bình và điều kiện nền kinh tế quốc gia ổn định, phương thức bảo đảm bằng hiện vật tỏ ra không phù hợp, nhưng trong thời chiến và điều kiện nền kinh tế kém ổn định thì phương thức bảo đảm bằng hiện vật lại tỏ ra ưu việt.

Mức độ công khai NSQP ở mỗi quốc gia có khác nhau: có quốc gia gần như công khai toàn bộ về chương trình, mục tiêu quân sự và NSQP. Việc công khai này chủ yếu do quy định của luật pháp cũng như sức ép từ phía dân chúng và các đảng phái đối lập, nhưng có những quốc gia chỉ công khai NSQP theo một số liệu chung chung. Nhìn chung, quy mô NSQP do các quốc gia công bố không bao giờ là con số thật. Điều đó bắt nguồn từ tính đặc thù của các khoản chi cho hoạt động quân sự: có những khoản chi cho hoạt động quân sự nhưng thuộc bí mật quốc gia không thể tiết lộ, có những khoản chi dưới dạng tài trợ cho các hoạt động quân sự không được tính gộp vào vì lý do chính trị. Do vậy kiểm soát NSQP bao giờ cũng gặp nhiều khó khăn hơn các loại ngân sách khác.

Tổ chức cơ quan có chức năng kiểm soát chi NSQP rất khác nhau giữa các quốc gia. Hầu hết các quốc gia đều có cơ quan thực hiện chức năng kiểm soát NSQP, nằm trong Bộ Quốc phòng. Một số quốc gia, bên cạnh sự kiểm soát của các cơ quan trong Bộ Quốc phòng còn giao cho một số cơ quan bên ngoài Bộ Quốc phòng kiểm soát, như: Kho bạc, Kiểm toán Nhà nước. Một số quốc gia chỉ giao cho các cơ quan trong bộ quốc phòng làm nhiệm vụ kiểm soát. Nhưng phổ biến hiện nay ở các quốc gia đều kết hợp sự kiểm soát NSQP của các cơ quan trong và ngoài bộ quốc phòng, tùy theo từng tính chất các khoản chi, điều này được quy định cụ thể bằng các văn bản luật.

Hệ thống văn bản quy định, hướng dẫn việc lập dự toán, cấp phát, chi tiêu, thanh quyết toán NSQP của các quốc gia ngày càng đầy đủ, chặt chẽ, theo hướng công khai, minh bạch để phù hợp với xu thế lành mạnh hoá nền tài chính của các quốc gia.
Việc ứng dụng công nghệ tin học vào công tác kiểm soát NSQP ngày càng trở nên phổ biến, là điều kiện để chuyên nghiệp hóa công tác cấp phát, chi tiêu, thanh quyết toán NSQP, công tác đấu thầu, mua sắm theo hướng tăng cường đảm bảo trực tiếp, giảm trung gian.

3. Các đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả kiểm soát NSQP của Việt Nam
Dựa vào kinh nghiệm quản lý và kiểm soát NSQP của các quốc gia trên thế giới và thực tế tình hình của Việt Nam trong việc quản lý NSQP trong thời gian qua. Một số đề xuất đối với quản lý và kiểm soát NSQP của Việt Nam nhằm hướng tới thông lệ quốc tế và nâng cao hiệu quả, hiệu lực và tính tiết kiệm trong quản lý sử dụng NSQP. Cụ thể:

Thứ nhất, Hiệu quả chi NSQP phụ thuộc vào công tác quản lý của từng đơn vị, đặc biệt là hiệu lực của hệ thống kiểm soát nội bộ (KSNB) trong đơn vị đó. Luật Kiểm toán Nhà nước quy định trách nhiệm của cơ quan, tổ chức quản lý, sử dụng ngân sách: Căn cứ vào các quy định của pháp luật, xây dựng và duy trì hoạt động hệ thống kiểm soát nội bộ thích hợp và có hiệu quả. Tuy nhiên, cho đến nay chưa có văn bản nào hướng dẫn về tổ chức hệ thống KSNB trong các đơn vị có sử dụng ngân sách. Do đó, về mặt luật pháp cần xây dựng và ban hành hệ thống văn bản quy định việc xây dựng và duy trì hoạt động của hệ thống KSNB trong các đơn vị có sử dụng ngân sách, trong đó có các đơn vị quân đội. Trong quy trình kiểm toán đối với các đơn vị có thụ hưởng ngân sách, một trong những nội dung không thể thiếu là đánh giá hệ thống kiểm soát nội bộ (KSNB) của đơn vị được kiểm toán, để làm cơ sở lập kế hoạch kiểm toán nên trong chừng mực nào đó có thể coi hệ thống KSNB ở những đơn vị này là cánh tay nối dài của Kiểm toán Nhà nước. Vì vậy, Kiểm toán Nhà nước là cơ quan thích hợp cho việc nghiên cứu, xây dựng và ban hành văn bản này. Trên cơ sở văn bản gốc của Nhà nước, Bộ Quốc phòng nghiên cứu đặc thù hoạt động quân sự để soạn thảo văn bản hướng dẫn với nội dung phù hợp đặc thù hoạt động quân sự.

Thứ hai, Đổi mới công tác lập và chấp hành ngân sách, nâng cao chất lượng xây dựng kế hoạch NSQP. Đối với hầu hết các quốc gia, quy trình ngân sách nói chung và NSQP nói riêng được chuẩn bị kỹ lưỡng, tỷ mỉ và phải trải qua sự kiểm soát của nhiều cơ quan có vai trò độc lập, quá trình xây dựng có sự phản biện của nhiều chuyên gia, nên chất lượng lập kế hoạch ngân sách rất cao, gạt bỏ nhiều khoản chi không hiệu quả. Đối với nước ta, chưa thể thay đổi ngay phương thức truyền thống, trước mắt, cần phát huy vai trò tham mưu của các cơ quan chức năng, đặc biệt là lắng nghe tiếng nói từ cơ sở trong xây dựng kế hoạch ngân sách cho những khoản đầu tư lớn, trước hết là các cơ sở doanh trại quân đội, mua sắm trang bị. Công khai và tuân thủ nghiêm túc các căn cứ, định mức, tiêu chuẩn dùng làm cơ sở lập và phân cấp ngân sách, khắc phục triệt để cơ chế “xin, cho” ngay từ khâu kế hoạch ngân sách. Đổi mới phương thức kiểm soát theo hướng kiểm soát ngân sách theo khối lượng sản phẩm đầu ra. Thí điểm khoán một số nội dung chi đối với các đơn vị có tính chất ổn định.

Thứ ba, Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của các cơ quan chức năng trong xác định nội dung chi NSQP. Từng bước công khai và minh bạch hóa NSQP. Lần đầu tiên nước ta công bố sách trắng về quốc phòng để công khai chủ trương quốc phòng của Việt Nam, trong đó có ngân sách chi cho quốc phòng. Điều đó thể hiện quyết tâm đổi mới của Việt Nam trong tiến trình hội nhập với các nước trên thế giới. Như vậy, vấn đề kiểm soát NSQP sẽ phải theo xu hướng chung của các nước trên thế giới, nhất là các nước trong khu vực.

Thứ tư, Về phương thức đảm bảo vẫn cần kết hợp cả hai phương thức tiền và hiện vật, nhưng cần chuyên nghiệp hóa các cơ quan đảm bảo. Từng bước dân sự hóa các dịch vụ cung cấp cho quân đội góp phần giảm biên chế. Những dịch vụ mà các đơn vị ngoài quân đội đảm nhận được thì mạnh dạn giao, thông qua các hợp đồng kinh tế, như: cung cấp thực phẩm, nhiên liệu, xây dựng công trình phổ thông, cung cấp doanh cụ.

Thứ năm, Tổ chức các cơ quan có chức năng kiểm soát. Cần nghiên cứu, giao chức năng, nhiệm vụ của cơ quan kiểm toán Bộ Quốc phòng phù hợp, tránh trồng chéo với chức năng của Kiểm toán Nhà nước. Thành lập cơ quan kế hoạch đầu tư ở tất cả các đơn vị trực thuộc Bộ Quốc phòng để đảm bảo tuân thủ đúng nguyên tắc phân công phân nhiệm và nguyên tắc bất kiêm nhiệm. Phân chia phạm vi kiểm soát giữa Kho bạc với đơn vị quân đội.

Thứ sáu, Xây dựng, hoàn chỉnh hệ thống định mức chi tiêu NSQP phù hợp với tình hình thực tiễn, bắt đầu là định mức các khoản chi thanh toán cho cá nhân đến định mức các khoản chi cho cho nghiệp vụ hành chính, chi bảo quản, bảo dưỡng, nhất là các khoản bảo quản niêm cất vũ khí, trang bị kỹ thuật phù hợp với điều kiện Việt Nam.

Thứ bảy, Tích cực ứng dụng công nghệ thông tin trong đảm bảo và quản lý tài chính ở các đơn vị quân đội. Trước mắt, cần nghiên cứu, thiết lập mạng nội bộ quân đội để phục vụ việc chỉ đạo và cung cấp thông tin phục vụ cho công tác quản lý. Xây dựng cơ sở dữ liệu về hệ thống KSNB của tất cả các đơn vị trực thuộc Bộ Quốc phòng để phục vụ việc phân tích, đánh giá rủi ro trong quản lý, sử dụng ngân sách từ đó có kế hoạch thanh tra, kiểm toán phù hợp./.

Tài liệu tham khảo
Bộ Quốc phòng (2007), Điều lệ Công tác Tài chính Quân đội nhân dân Việt Nam, Nhà xuất bản Quân đội nhân dân, Hà Nội.
Bộ Tài chính – Bộ Quốc phòng (2004), Thông tư liên tịch số 23/2004/TTLT/BTC-BQP ngày 26/3/2004 hướng dẫn lập, chấp hành, quyết toán Ngân sách Nhà nước và quản lý tài sản nhà nước đối với một số hoạt động thuộc lĩnh vực quốc phòng.
Candreva, P.L. (2017. National Defense Budgeting and Financial Management: Policy & Practice, Prime Book Box.
Chính phủ (2016), Nghị định số 163/2016/NĐ-CP ngày 21/12/2016 quy định chi tiết thi hành một số điều chủa Luật Ngân sách Nhà nước.
Chính phủ (2016), Nghị định số 165/2016/NĐ-CP ngày 24/12/2016 quy định về quản lý, sử dụng ngân sách nhà nước đối với một số hoạt động thuộc lĩnh vực quốc phòng, an ninh.
Cục Tài chính (2002), Tài chính dự toán quân đội, Nhà xuất bản Quân đội nhân dân, Hà Nội.
Cục Tài chính (2013), Kế toán dự toán các đơn vị trong quân đội, Nhà xuất bản Quân đội nhân dân, Hà Nội.
Mccaffery, J.L., & Jones, L.R. (2004), Budgeting and Financial Management for National Defense (Research in Public Management). Prime Book Box.
Quốc hội (2015), Luật Ngân sách Nhà nước số 83/2015/QH13 ngày 25/6/2015.
Trần Đình Thăng (2011). Hoàn thiện quản lý chi ngân sách đối với lĩnh vực quốc phòng Việt Nam, Luận án Tiến sỹ, Trường Đại học Kinh tế quốc dân.