Dự toán chi thường xuyên (TX) của các đơn vị sự nghiệp (ĐVSN) công được xác định theo một định mức chi TX ổn định. Sau một chu trình hoạt động tài chính của các đơn vị, ngân sách (NS) được xác định duy nhất với một mức độ tự chủ tài chính trên cơ sở các chỉ tiêu thu, chi NS theo dự toán năm đầu thời kỳ ổn định NS. Quy định rất linh động, tạo động lực cho các đơn vị phát huy sức sáng tạo, năng động chuyển mình thành một đơn vị độc lập, tự chủ về tài chính, khẳng định sự lớn mạnh của chính đơn vị để được chuyển đổi sang hình thức hoạt động như một doanh nghiệp (DN). Những mặt mạnh ấy cũng tồn tại nhiều khó khăn đối với những đơn vị thiếu điều kiện, khả năng vận động và khai thác nguồn thu mà NS Nhà nước (NSNN) phải đảm bảo một phần chi phí cho các đơn vị để duy trì bộ máy hoạt động. Vấn đề kiểm tra, kiểm toán NS sử dụng tại các ĐVSN công cần được các Cơ quan kiểm tra, Kiểm toán và Cơ quan quản lý NSNN quan tâm.
Dự toán chi TX trong NSNN
Dự toán chi TX là dự toán các khoản mục chi mang tính chất hoạt động TX trong một thời kỳ nhất định. đảm bảo cho đơn vị duy trì hoạt động. Dự toán chi TX không bao gồm các khoản chi lương nhưng có khi nó được dùng để chi thưởng, lương tăng thêm trên cơ sở tiết kiệm NS. Dự toán chi TX gồm hai loại:
– Dự toán chi hành chính: được cấp có thẩm quyền giao. Trong suốt thời kỳ ổn định NS từ 3 đến 5 năm. Đơn vị chỉ được phân bổ dự toán chi đã giao và không điều chỉnh.
– Dự toán chi sự nghiệp (SN) có tính chất TX: Thuộc nhiệm vụ chi SN ngành, lĩnh vực chuyên môn nhưng lại có tính chất chi TX không đảm bảo nhiệm vụ quản lý hành chính. SN được hiểu cụ thể hơn là những hoạt động trong SN y tế, giao thông, nông nghiệp…. Dự toán chi SN rất đa dạng, được cấp có thẩm quyền giao đầu năm nhưng có thể được điều chỉnh bổ sung.
ĐVSN công là một cơ quan do Nhà nước thành lập theo pháp luật, và được các Cơ quan Tài chính phân bổ NS. ĐVSN được giao nhiệm vụ sản xuất kinh doanh (SXKD) và cung cấp dịch vụ (CCDV) công tự chủ tài chính. Nguồn lực tài chính của đơn vị được hình thành từ các nguồn thu SN và từ NSNN. Phần NSNN giao ổn định trong một thời kỳ, được gọi là dự toán chi TX từ NS và là đối tượng kiểm tra của Nhà nước.
Cơ sở thực hiện kiểm tra dự toán
Chính phủ quy định cơ chế tự chủ tài chính cho các ĐVSN công theo Nghị định số 43/2006/NĐ-CP ngày 25/04/2006 và TT số 113/2007/TT-BTC ngày 24/09/2007. Cơ chế tự chủ tài chính này có những điểm không còn phù hợp. Vì vậy, Chính phủ đã ban hành NĐ số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015.
Theo NĐ, Chính phủ giao quyền tự chủ cao hơn cho các đơn vị chủ động xác định mục tiêu, nhiệm vụ gắn liền với nghĩa vụ quản lý trực tiếp. Đơn vị tự chủ phải thành lập Hội đồng quản lý từ 05 đến 11 thành viên để nâng cao vai trò quản lý trong trung hạn và dài hạn.
Các ĐVSN được vận dụng cơ chế hoạt động tài chính như một DN (Cty TNHH MTV thuộc sở hữu Nhà nước); vận dụng chế độ kế toán DN; quản lý tài sản (TS) theo quy định về quản lý TS công; được huy động vốn, vay vốn và đầu tư ra bên ngoài theo quy định của pháp luật.
Với sự đổi mới như trên đã tạo ra động lực phát triển cao cho các đơn vị chuyển đổi loại hình hoạt động công, tư: Hoạt động của các đơn vị này như một DN; các TS có nguồn gốc Nhà nước sau khi được chuyển giao vốn cho đơn vị quản lý phải tuân theo quy định của pháp luật về quản lý, sử dụng TS Nhà nước.
Việc xác định mức độ tự chủ của các ĐVSN công tự chủ một phần kinh phí vẫn được quy định tại TT số 71/2006/TT-BTC. Việc phân loại các ĐVSN để giao quyền tự chủ, phân bổ dự toán theo mức độ tự chủ được tính theo dự toán thu, chi của năm đầu thời kỳ ổn định. Quy định này có những ưu điểm là việc xác định tỷ lệ tự chủ một cách đơn giản, sẵn có dự toán của năm đầu thời kỳ ổn định NS nhưng lại hạn chế ở chỗ mức độ tự chủ thực của nó không thể xác định và đảm bảo là chắc chắn ngay từ giai đoạn lập đề án hoạt động. Thực tế, sau một năm hoặc một kỳ ổn định NS của các đơn vị này đã kết thúc, các Cơ quan quản lý tiến hành xác định lại mức độ tự chủ tài chính thực tế sẽ cho thấy việc phân loại các ĐVSN công rất có ý nghĩa thực tiễn. Theo đó, các Cơ quan quản lý, kiểm tra có thể tính được mức độ sử dụng NS thực của các đơn vị trực thuộc và phần dự toán đã được phân bổ sẽ bị sai lệch theo hai trường hợp sau:
Dự toán đã được phân bổ thiếu khi mức độ tự chủ được xác định theo dự toán cao hơn thực tế. Trường hợp này, sẽ tạo ra khó khăn cho đơn vị thực hiện nhiệm vụ và mục tiêu trong suốt thời kỳ ổn định NS của mình.
Dự toán đã được phân bổ thừa khi mức độ tự chủ được xác định theo dự toán thấp hơn thực tế. Trong trường hợp này, các đơn vị sẽ có nguồn tài chính chi tiêu thông thoáng nhưng lại không thể chia sẻ một phần lợi ích cho những đơn vị hoạt động cùng ngành, nghề thiếu điều kiện và khả năng khai thác các nguồn thu tại chỗ.
Trên cơ sở phân tích trên cho thấy nghĩa vụ của việc quản lý dự toán, cân đối NSNN mang lại ý nghĩa to lớn. Bộ Tài chính hướng dẫn phương pháp phân loại các ĐVSN nhằm xác định mức độ tự chủ, phân bổ dự toán chi TX năm đầu thời kỳ ổn định NS. Chủ thể quản lý cần tiến hành các thử nghiệm:
Gọi M là tổng thu hoạt động SN
Gọi N là tổng chi hoạt động SN
Gọi A là số thực chi hoạt động TX theo nhiệm vụ quản lý hành chính và B là số dự toán được phân bổ theo kế hoạch.
Tỷ lệ % đơn vị tự đảm bảo chi phí hoạt động TX (Ty):
Ty = M/(N+A) x 100%
Vậy N +A là tổng chi hoạt động TX
Tỷ lệ % mà NSNN được phân bổ cho các đơn vị sử dụng là: (1-Ty)% = a%. Như vậy, tổng số dự toán NSNN được phân bổ theo thực tế là: a% x (N + A) = C.
Bước tiếp theo, Cơ quan quản lý NS tiến hành cân đối NS đã được sử dụng tại các đơn vị mà khả năng có thể xẩy ra khi: Chỉ tiêu C < B sẽ cho thấy NSNN phân bổ thừa một khoản chênh lệch B -C và ngược lại.
Ngoài ra, Chủ thể quản lý còn có thể dùng phương pháp kiểm chứng sau: So sánh tổng nhu cầu sử dụng kinh phí (N+A) cao hơn tổng nguồn tài chính mà đơn vị có được (M+B). Chứng tỏ, Cơ quan quản lý phân bổ thiếu một khoản chênh lệch tương ứng giữa nhu cầu sử dụng và nguồn thực hiện. Kiểm chứng tương tự trong trường hợp ngược lại.
Kiểm tra việc xác định dự toán chi TX từ NSNN
Quá trình chấp hành NSNN tại các ĐVSN công, những yêu cầu đặt ra trước tình hình hình hoạt động SXKD và thực hiện nhiệm vụ chính trị được Nhà nước giao phải đảm bảo hiệu quả, hiệu lực. Tình hình hoạt động tài chính của đơn vị sẽ biến động ở mức độ tương đối trong suốt thời kỳ ổn định NS từ 3 đến 5 năm nhưng không cho phép các các đơn vị ỷ lại NSNN. Dự toán chi được xác định và giao quyền tự chủ tại thời điểm lập dự toán năm. Điều đó sẽ có những biến động khá lớn, ảnh hưởng làm mất cân đối NS sau một thời kỳ ổn định NS. Cơ quản quản lý tài chính và các Cơ quan chủ quản cần tiến hành xác lập các tiêu chí kiểm tra dự toán, cân đối NS sử dụng theo TT 71/2006/TT-BTC:
Thử nghiệm thứ nhất: Về phân phối kết quả thu, chi NS. Cơ quan quản lý NS cần kiểm tra, xác định lại tình hình phân bổ dự toán NS tại một ĐVSN công có tình hình tài chính về: Tổng thu hoạt động SN là 1.000.000.000 đ; Tổng chi hoạt động SN là 500.000.000 đ; Tổng dự toán chi được phân bổ 1.000.000.000 đồng. Cuối kỳ kế toán, đơn vị đã tiết kiệm được một khoản 500.000.000 đ chi TX từ vốn NS cấp. Trong năm ấy, đơn vị đã trích lập các quỹ và chi thu nhập tăng thêm là 300.000.000 đ.
Theo giả thiết, số thực chi hoạt động TX cho nhiệm vụ quản lý hành chính được xác định: A = 1.000.000.000 – (500.000.000 – 300.000.000) = 800.000.000 đ. Như vậy:
Ty = M/(N+A)x100% = 1.000.000.000/(500.000.000+800.000.000) x 100% = 10/13×100% = 77% đây là tỷ lệ % tự chủ thực tế tại đơn vị.
Tỷ lệ % mà NSNN được Cơ quan Tài chính phân bổ cho các đơn vị sử dụng là (1-Ty)% = a% = 23%. Tổng dự toán NSNN được phân bổ theo định số thực tế là: a% x (N + A) = C = 300.000.000, vậy chỉ tiêu C < B = 1.000.000.000đ. Kết quả cho thấy, Cơ quan Tài chính đã phân bổ NSNN cho các đơn vị sử dụng thừa một khoản là 700.000.000đ.
Thử nghiệm thứ hai: Về chi phí hợp lý, hợp lệ. Chủ thể quản lý cần kiểm tra, xác định lại tình hình phân bổ dự toán NS tại một ĐVSN công có tình hình tài chính về: Tổng thu hoạt động SN là 3.000.000.000 đ; Tổng chi hoạt động SN là 2.000.000.000 đ. Tổng dự toán chi được phân bổ 1.000.000.000 đ. Cuối kỳ kế toán, đơn vị đã tiết kiệm được một khoản chi từ kinh phí SN là 1.000.000.000 đ và tiết kiệm một khoản chi từ kinh phí quản lý hành chính là 400.000.000 đ. Đơn vị đã chi thu nhập tăng thêm, trích lập các quỹ toàn bộ. Thẩm tra phát hiện một khoản chi phí hợp lệ bị bỏ sót, chưa kết chuyển trong kỳ từ kinh phí SN là 500.000.000 đ.
Theo giả thiết, số thực chi hoạt động TX cho nhiệm vụ quản lý hành chính được xác định: A = 1.000.000.000 đ; tổng chi hoạt động SN được xác định: N = 2.000.000.000 + 1.000.000.000 + 500.000.000 = 3.500.000.000 đ. Như vậy:
Ty = M/(N+A)x100% = 3.000.000.000/(3.500.000.000+1.000.000.000)x100% = 66,67% đây là tỷ lệ % tự chủ thực tế.
Tỷ lệ % mà NSNN được được Cơ quan Tài chính phân bổ cho các đơn vị sử dụng là: (1-Ty)% = a% = 33,33%. Tổng dự toán NSNN được phân bổ theo định số thực tế là: a% x (N + A) = C = 1.500.000.000 đ, vậy chỉ tiêu C > B = 1.000.000.000 đ. Kết quả cho thấy, Cơ quan Tài chính đã phân bổ NSNN cho các đơn vị sử dụng thiếu một khoản là 500.000.000 đ.
Thử nghiệm thứ ba: Về chuyển nguồn kinh phí. Năm tiếp theo, cũng tương tự tại một ĐVSN công có tình hình tài chính về: Tổng thu hoạt động SN là 4.000.000.000 đ Tổng chi hoạt động SN là 3.000.000.000 đ; Tổng dự toán chi được phân bổ 4.000.000.000 đ. Cuối kỳ kế toán, đơn vị tiết kiệm một khoản chi phí quản lý hành chính là 1.000.000.000 đ, mặc nhiên được chi chuyển nguồn 50% và chi chuyển tiếp kinh phí từ hoạt động SN là 40%. Qua thẩm tra phát hiện một khoản chi phí quản lý hành chính quyết toán khống là 500.000.000 đ.
Theo giả thiết, số thực chi hoạt động TX cho nhiệm vụ quản lý hành chính được xác định: A = 4.000.000.000 – (1.000.000.000 – 500.000.000) – 500.000.000 = 3.000.000.000 đồng; tổng chi hoạt động SN được xác định: N = 3.000.000.000 + 60%(4.000.000.000-3.000.000.000) = 3.600.000.000 đ. Như vậy:
Ty = M/(N+A)x100% = 4.000.000/(3.600.000.000+3.000.000.000)x100% = 60,61% đây là tỷ lệ % tự chủ thực tế tại đơn vị.
Tỷ lệ % mà NSNN được được Cơ quan Tài chính phân bổ cho các đơn vị sử dụng là: (1-Ty)% = a% = 39,39%. Tổng dự toán NSNN được phân bổ theo định số thực tế là: a% x (N + A) = C = 2.600.000.000 đ, vậy chỉ tiêu C < B = 4.000.000.000 đ. Kết quả cho thấy, Cơ quan Tài chính đã phân bổ NSNN cho các đơn vị sử dụng thừa một khoản là 1.400.000.000 đ.
Chủ thể quản lý cũng có thể thực hiện kiểm chứng cho thấy, tổng nhu cầu sử dụng kinh phí tại đơn vị này thấp hơn tổng nguồn tài chính mà đơn vị có được một khoản 1.400.000.000 đồng.
Hiệu lực hóa kết quả kiểm tra NS
Về tổng thể, các Cơ quan kiểm tra, quản lý NSNN các cấp tiến hành các bước kiểm tra, cân đối dự toán NS tại các ĐVSN công hàng năm, cũng có thể tính hết cho các năm sau một thời kỳ ổn định NS. Công tác kiểm tra dự toán sẽ thuận lợi hơn đối với những ĐVSN công được NSNN đảm bảo toàn bộ, nhưng cũng cần xem xét đối với các ĐVSN công đã tự chủ toàn bộ. Đối với các đơn vị hoạt động trong lĩnh vực xã hội hóa cao, có đủ điều kiện chuyển đổi thực hiện chế độ tài chính, kế toán như một DN thì phải được hướng dẫn thực hiện theo Nghị định của Chính phủ số 16/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015, có hiệu lực thi hành ngày 16/04/2015.
Khuyến nghị nhằm khắc phục những khó khăn trong thực hiện
Kết quả nghiên cứu cho thấy tầm quan trọng của việc kiểm tra, quản lý dự toán NSNN. Trên thực tế, việc thực hiện gặp không ít khó khăn do những quy định của pháp luật. Các Cơ quan quản lý NSNN cần lưu ý một số điểm:
Thứ nhất: Chủ thể quản lý, kiểm tra NS cần tiến hành kiểm tra dự toán, cân đối NS hàng năm của các đơn vị và cộng dồn 3 năm liền kề đến hết năm cuối cùng của thời kỳ ổn định NS. Xác định chắc chắn rằng, đơn vị nào hoạt động có ba năm liền kề mà trong đó NS đảm bảo một phần kinh phí TX mà số kinh phí dư thừa phải được cộng dồn đến năm cuối cùng của thời kỳ ổn định NS.
Thứ hai: Chủ thể quản lý NS cần xác định lại mức độ tự chủ NS trong phạm vi năm đầu thời kỳ ổn định NS mới tại thời điểm chỉnh lý quyết toán. Năm thứ 2 tiếp theo, tiếp tục cân đối tình hình tự chủ NS trên cơ sở thực tế tại thời điểm cuối năm và tính hết cho năm cuối thời kỳ ổn định NS mới.
Thứ ba: Chủ thể quản lý, kiểm tra NS cần xác định mức độ tự chủ NS đến năm cuối (năm thứ 3) của thời kỳ ổn định NS. Trường hợp, đã đạt đến mức độ tự chủ 100% thì các Cơ quan quản lý, các cấp NS có thẩm quyền quyết định chuyển đổi hình thức hoạt động đối với đơn vị sang hình thức hoạt động như một DN. Trong đó, thành lập hội đồng định giá TS, giao cho đơn vị quản lý.
Thứ tư: Với những khó khăn trước mắt cho thấy, các Cơ quan quản lý Nhà nước cần xem xét, đánh giá tính hiệu quả, hiệu lực hoạt động của các đơn vị trước khi quyết định chuyển đổi hình thức hoạt động. Theo đó, các cơ quan có thẩm quyền phải lượng trước được khả năng huy động nguồn lực tài chính, tốc độ phát triển trung và dài hạn của các đơn vị sau khi được chuyển đổi hình thức hoạt động.
Tài liệu tham khảo
1. Cẩm nang kiểm toán viên, PGS.TS Nguyễn Đình Hựu, NXB Chính trị quốc gia, 2012.
2. Nguyễn Thị Phương Hoa (2011), Kiểm soát quản lý, Đại học KTQD.
3. Quốc hội, Luật NSNN 2002.
4. Nghị quyết số 78/2014/QH13.
5. Kiểm toán căn bản, PGS-TS Nguyễn Đình Hựu, NXB Chính trị quốc gia, 2004.
6. Sổ tay kiểm toán hoạt động – NXB Stockholm năm 1999.
Th.s. Lê Xuân Thiện *
* Kiểm toán Nhà nước
(Theo: TapchiKetoanvaKiemtoan)
(Theo: TapchiKetoanvaKiemtoan)
