{Bài viết đăng trên Tạp chí Kế toán và Kiểm toán (ISSN 1859 – 1914), số 211, Tháng 4/2021 của TS. Nguyễn Thị Nhung – Văn phòng Quốc hội}.
Hiến pháp của nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tài sản công thuộc sở hữu toàn dân. Tài sản của toàn dân phải có chủ sở hữu đích thực để thực hiện quyền sở hữu trong việc phát triển sản xuất, phát triển kinh tế – xã hội, bảo vệ an ninh quốc phòng của đất nước. Để sử dụng tài sản của nhân dân có hiệu quả, cần phải trao quyền cho Nhà nước. Khi tài sản thuộc sở hữu toàn dân được đầu tư vào doanh nghiệp thì Nhà nước thực hiện quyền của chủ sở hữu đối với tài sản đó theo quy định của pháp luật về doanh nghiệp, quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp và quy định khác của pháp luật có liên quan Đổi mới phương thức quản lý, sử dụng tài sản công theo hướng nắm chắc, phản ánh đầy đủ tài sản công cả về giá trị và hiện vật, coi tài sản công là nguồn lực quan trọng, tạo cơ chế khai thác tài sản công hợp lý, tạo ra nguồn lực tài chính từ tài sản đóng góp có hiệu quả vào phát triển kinh tế – xã hội.
Từ khóa: Tài sản, Tài sản công, Chủ sở hữu, Sở hữu toàn dân, Quốc hội, Nhà nước, Pháp luật về Tài sản công, Nguyễn Thị Nhung.
Bất cứ một quốc gia nào muốn tồn tại và phát triển, đều phải dựa vào một trong các nguồn nội lực của mình là tài sản quốc gia (TSQG). Đó là tất cả những tài sản (TS) do các thế hệ thành viên của quốc gia tạo ra hoặc thu nạp được và các TS do thiên nhiên ban tặng cho con người. Trong phạm vi một đất nước, TSQG có thể thuộc sở hữu riêng của từng thành viên hoặc nhóm thành viên và có thể là sở hữu chung của tất cả thành viên trong cộng đồng. Nhà nước là chủ sở hữu đối với những TSQG thuộc sở hữu chung của tất cả thành viên (thường gọi là TS công). TS công (TSC) chiếm trong tổng số TSQG gia lớn hay nhỏ tuỳ thuộc vào quan hệ sản xuất đặc trưng của xã hội, ở mỗi giai đoạn lịch sử.
Ở Việt Nam, theo quy định tại Bộ Luật dân sự năm 2005 (Điều 163): “TS bao gồm vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền TS”. Bộ Luật Dân sự 2015 quy định về TS theo nghĩa rộng hơn (Điều 105): “TS là vật, tiền, giấy tờ có giá và quyền TS. TS bao gồm bất động sản và động sản. Bất động sản và động sản có thể là TS hiện có cũng có thể là những TS sẽ hình thành trong tương lai.”
Mỗi quốc gia có những quy định cụ thể không hoàn toàn giống nhau về TSC, nhưng luôn coi TSC là yếu tố, nguồn lực quan trọng của nền kinh tế.
Ở Việt Nam, Điều 17, Hiến pháp năm 1992 đã quy định: “đất đai, rừng núi, sông hồ, nguồn nước, tài nguyên trong lòng đất, nguồn lợi vùng biển, thềm lục địa và vùng trời, phần vốn do Nhà nước đầu tư vào xí nghiệp, công trình thuộc các ngành, lĩnh vực kinh tế, văn hoá, xã hội, khoa học, kỹ thuật, ngoại giao, quốc phòng, an ninh cùng các TS khác mà Pháp luật quy định là của Nhà nước đều thuộc sở hữu toàn dân”.
Luật Quản lý, sử dụng TS Nhà nước (TSNN) năm 2008 là văn bản pháp luật cao nhất lần đầu tiên được ban hành ở Việt Nam về quản lý, sử dụng TSNN. Thực tế triển khai Luật cho thấy, công tác quản lý, sử dụng TSNN đã đạt được những kết quả quan trọng: quy mô TS phục vụ hoạt động quản lý Nhà nước, y tế, giáo dục, văn hóa – thể thao và các hoạt động sự nghiệp đã tăng lên đáng kể; hiệu quả sử dụng được nâng lên và dần trở thành nguồn lực quan trọng để phát triển KT-XH. Tình trạng lãng phí, thất thoát trong quản lý, sử dụng TSNN dần được khắc phục. Tuy nhiên, Luật Quản lý, sử dụng TSNN và công tác quản lý, sử dụng TSNN cũng đã bộc lộ những hạn chế:
Một là, cơ chế quản lý TSNN còn phân tán, được điều chỉnh bởi nhiều luật khác nhau, chưa có luật chung để quy định những nguyên tắc thống nhất trong quản lý, sử dụng, khai thác TS. Luật Quản lý, sử dụng TSNN hiện hành mới điều chỉnh đối với một bộ phận TSNN tại cơ quan Nhà nước, đơn vị vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, chính trị – xã hội, chính trị – xã hội – nghề nghiệp, tổ chức xã hội – nghề nghiệp; chưa điều chỉnh đối với các loại TSNN khác như: TS của các dự án sử dụng vốn Nhà nước, TS được xác lập quyền sở hữu thuộc về Nhà nước, TS kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, đất đai, khoáng sản, rừng, nguồn lợi ở vùng trời, vùng biển, thềm lục địa, tần số vô tuyến điện, quỹ đạo vệ tinh, tên miền Internet và các tài nguyên khác. Do đó, nhiều nội dung thuộc chế độ quản lý, sử dụng TS, nhất là việc hạch toán TS, khai thác TS,… chưa có luật điều chỉnh đã hạn chế hiệu quả trong quản lý, sử dụng TSNN.
Hai là, quy trình đầu tư, mua sắm, xử lý TSNN bị phân tán do nhiều cơ quan, đơn vị cùng làm, tính chuyên nghiệp thấp, còn nặng về hành chính, bao cấp; hiệu lực, hiệu quả quản lý chưa cao; vai trò điều tiết của các cơ quan quản lý TSC hạn chế nên còn tình trạng nơi thừa, nơi thiếu TS, việc sử dụng TSC sai mục đích gây lãng phí, thất thoát vẫn diễn ra; chưa tách bạch giữa nhiệm vụ quản lý về TSNN và cung cấp dịch vụ công trong quản lý, sử dụng TSNN.
Ba là, việc quản lý, sử dụng một số loại TSNN chưa được quan tâm đúng mức, chậm đổi mới, chưa đồng bộ với cơ chế quản lý tài chính, chưa đáp ứng được yêu cầu trong tình hình mới về khai thác nguồn lực, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, thất thoát, tham nhũng; khả năng thu hút các nguồn lực của xã hội cùng Nhà nước đầu tư phát triển, khai thác TS còn hạn chế, đặc biệt là TSNN tại đơn vị sự nghiệp công lập, TS kết cấu hạ tầng.
Bốn là, các cơ quan quản lý chưa nắm được tổng thể về TSNN, công tác hạch toán chưa đầy đủ, thống nhất, chưa gắn quản lý về giá trị với quản lý về hiện vật.
Những hạn chế trên do nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân vì TSNN có phạm vi rất rộng, công tác quản lý bị buông lỏng trong thời gian dài, hệ thống pháp luật chưa đầy đủ, chưa theo kịp với yêu cầu quản lý; Ý thức trách nhiệm của nhiều cấp, ngành, nhiều cơ quan, đơn vị trong quản lý, sử dụng TS chưa cao; Công nghệ quản lý còn lạc hậu; Tổ chức bộ máy và nhân lực quản lý còn thiếu, chưa đồng bộ; Chế tài xử lý vi phạm còn thiếu và thực hiện chưa nghiêm.
Hiến pháp của nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013, đã quy định (Điều 53) : “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các TS do Nhà nước đầu tư, quản lý là TSC thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý”. Đây là lần đầu tiên chế định về “TSC” được hiến định. Triển khai các quy định của Hiến pháp, Quốc hội đã sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới nhiều luật liên quan đến tổ chức bộ máy Nhà nước, quyền sở hữu TS, ngân sách Nhà nước (NSNN), kiểm toán Nhà nước, đầu tư công, đầu tư kinh doanh vốn Nhà nước tại doanh nghiệp,… Các luật, bộ luật này có tác động trực tiếp tới việc quản lý, sử dụng TSC.
Quy định về TSC tại Hiến pháp 2013 tương đồng với khái niệm “TS thuộc hình thức sở hữu Nhà nước” (TS Nhà nước) quy định tại Điều 200, Bộ Luật Dân sự năm 2005. Tuy nhiên, Bộ Luật Dân sự 2015 (Mục 2, Chương XIII, Phần thứ hai) có quy định về các hình thức sở hữu đó là: Sở hữu toàn dân, sở hữu riêng, sở hữu chung. Như vậy, không có quy định về hình thức sở hữu Nhà nước. Điều 197, Bộ Luật Dân sự 2015 quy định: “Đất đai, tài nguyên nước, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, tài nguyên thiên nhiên khác và các TS do Nhà nước đầu tư, quản lý là TSC thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý.”, Luật Quản lý, sử dụng TSC số 15/2017/QH14 nhằm thể chế hóa Điều 53 của Hiến pháp 2013 về TSC, tạo sự đồng bộ trong hệ thống pháp luật, bảo đảm quản lý chặt chẽ TSC, góp phần khai thác và sử dụng tiết kiệm, hiệu quả nguồn lực từ TSC phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội. Theo đó, TSC được hiểu: Là TS thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, bao gồm: TSC phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh tại cơ quan, tổ chức, đơn vị; TS kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng; TS được xác lập quyền sở hữu toàn dân; TSC tại doanh nghiệp; tiền thuộc NSNN, các quỹ tài chính Nhà nước ngoài NSNN, dự trữ ngoại hối Nhà nước; Đất đai và các loại tài nguyên khác. Quy định như vậy để đảm bảo phù hợp với Hiến pháp năm 2013, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất với hệ thống pháp luật. Từ những quy định trên, có thể nhận thấy TSC được thể hiện rõ nét trên các khía cạnh:
– TSC là TS được hình thành từ NSNN hoặc do pháp luật quy định thuộc sở hữu, quản lý của Nhà nước.
– TSC là nguồn lực quan trọng, có phạm vi rộng, chiếm tỷ trọng lớn trong tổng TSQG; đây là nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế – xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh của mỗi quốc gia. Nhà nước là chủ sở hữu (hoặc đại diện chủ sở hữu) và thống nhất quản lý đối với TSC.
Để tổ chức quản lý TSC, Nhà nước sử dụng nhiều công cụ khác nhau; trong đó việc ban hành hệ thống chính sách, pháp luật và giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật về quản lý, sử dụng TSC.
Có thể nhận diện TSC dựa vào những đặc điểm cơ bản sau:
Thứ nhất, TSC phong phú về chủng loại, mỗi loại TS có tính năng, công dụng khác nhau và được sử dụng vào các mục đích khác nhau, được đánh giá hiệu quả theo những tiêu thức khác nhau. TSC nhiều về số lượng, lớn về giá trị và mỗi loại TSC có giá trị sử dụng, thời hạn sử dụng khác nhau… Do đó, cần có phương thức quản lý thích hợp với mỗi loại TSC khác nhau.
Thứ hai, tổ chức, cá nhân được giao nhiệm vụ trực tiếp quản lý, sử dụng TSC không phải là người có quyền sở hữu TS đó; do đó, nếu không quản lý chặt chẽ sẽ dẫn đến việc sử dụng TS lãng phí, thất thoát, kém hiệu quả.
Thứ ba, TSC được phân bố ở khắp mọi miền đất nước, được giao cho các cấp, các ngành, các tổ chức, cá nhân trực tiếp sử dụng; có loại TS được đa số các tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng và được Nhà nước giao trực tiếp để quản lý, sử dụng (như trụ sở, xe ô tô, phương tiện làm việc…) nhưng cũng có loại TS chỉ có một số ngành hoặc một số tổ chức, cá nhân có nhu cầu sử dụng phù hợp với tính chất hoạt động đặc thù của tổ chức và được Nhà nước giao trực tiếp quản lý, sử dụng. Do đó, phải có cơ chế quản lý và tổ chức bộ máy quản lý TSC cho phù hợp.
Thứ tư, về tổng thể, có thể chia TSC làm hai loại lớn. TSC dùng vào kinh doanh (có mục đích sinh lời), như TS giao cho các doanh nghiệp; TS không dùng vào mục đích kinh doanh (TS giao cho các cơ quan Nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập chưa tự chủ tài chính sử dụng). Cần có cơ chế và phương thức quản lý phù hợp với hai loại TS này.
Có thể nhận biết theo quy định của Luật Quản lý, sử dụng TSC 2017:
(1). TSC phục vụ hoạt động quản lý, cung cấp dịch vụ công, bảo đảm quốc phòng, an ninh của cơ quan Nhà nước, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập, cơ quan Đảng Cộng sản VN, tổ chức chính trị – xã hội – nghề nghiệp;
(2). TS kết cấu hạ tầng phục vụ lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng;
(3). TSC tại DN;
(4). TS của dự án sử dụng vốn Nhà nước;
(5). TS được xác lập quyền sở hữu toàn dân theo quy định của pháp luật;
(6). Tiền thuộc NSNN, các quỹ Tài chính Nhà nước ngoài NS và dự trữ ngoại hối Nhà nước;
(7). Đất đai; tài nguyên nước, tài nguyên rừng, tài nguyên khoáng sản, nguồn lợi ở vùng biển, vùng trời, kho số viễn thông và kho số khác phục vụ quản lý Nhà nước, tài nguyên Internet, phổ tần số vô tuyến điện, quỹ đạo vệ tinh và các tài nguyên khác do Nhà nước quản lý theo quy định của pháp luật.
Có thể nói, Luật Quản lý, sử dụng TSC đã xây dựng được những nguyên tắc chung nhất trong quản lý, sử dụng TS công; đổi mới phương thức quản lý, sử dụng TSC theo hướng nắm chắc, phản ánh đầy đủ TSC cả về giá trị và hiện vật; coi TSC là nguồn lực quan trọng, từ đó tạo cơ chế khai thác TSC hợp lý, tạo ra nguồn lực tài chính từ TSC đóng góp có hiệu quả vào phát triển KT-XH bền vững, bảo đảm quốc phòng – an ninh. TSC cần được quản lý bằng các công cụ hiện đại, hiệu quả; đảm bảo công khai, minh bạch và đề cao trách nhiệm giải trình của tổ chức, cá nhân quản lý, sử dụng TSC.
Tài liệu tham khảo
1. Quốc hội: Hiến pháp 2013.
2. Luật Dân sự 2015.
3. Luật Quản lý, sử dụng TSC 2017.
4. Luật NSNN 2015.
5. Nghị quyết số 82/2019/AH14, ngày 14/06/2019.
6. Đặng Văn Thanh, Kiểm toán Nhà nước với việc quản lý và sử dụng TSC.
7. Tạp chí Kiểm toán, 2018.
