TS. Đặng Anh Tuấn* (*Trường Đại học Công nghiệp Thành phố Hồ Chí Minh).
Nhận: 02/12/2023
Biên tập: 03/12/2023
Duyệt đăng: 20/12/2023
Tóm tắt
Khuôn mẫu khái niệm báo cáo tài chính (BCTC) khu vực công (KVC) chỉ rõ, thông tin kế toán (TTKT) được cung cấp nhằm hai mục đích ra quyết định và trách nhiệm giải trình. Bài viết này nhằm phân tích bản chất trách nhiệm giải trình và yêu cầu của hệ thống TTKT đáp ứng yêu cầu trách nhiệm giải trình. Kết quả cho thấy, kế toán có vai trò như là phương tiện thực hiện trách nhiệm giải trình trong KVC. Do đó, TTKT KVC nên ưu tiên nhiều hơn cho mục đích trách nhiệm giải trình. Nghĩa là, TTKT cung cấp cho mục đích giải trình phải gồm cả thông tin phi tài chính, chúng cũng phải đáp ứng yêu cầu dễ hiểu và dễ sử dụng hơn để đánh giá thành quả của các tổ chức công.
Từ khoá: trách nhiệm giải trình, kế toán, báo cáo tài chính, thông tin kế toán.
Abstract
A conceptual framework for public sector financial reporting that specifies the accounting information provided for both decision-making and accountability purposes. This article aims to analyze the nature of accountability and the requirements of an accounting information system to meet accountability requirements. The results show that accounting has a role as a means of implementing accountability in the public sector. Therefore, public sector accounting information should be given greater priority for accountability purposes. That is, accounting information provided for accountability purposes must include non-financial information, they must also meet the requirements of being easier to understand and use to evaluate the performance of public organizations.
Keywords: accountability, public accounting, financial reporting, accounting information.
JEL Classifications: H8, M42.
DOI: https://doi.org/10.59006/vnfa-jaa.12202309
- Giới thiệu
Trách nhiệm giải trình trong KVC bắt nguồn với niềm tin là công chúng được biết, tiếp cận và quyền được cung cấp thông tin đầy đủ và thích hợp. Theo Jorge (2021) các chính phủ phải có trách nhiệm công khai, minh bạch thông tin tài chính và ngân sách, thúc đẩy giám sát chi tiêu công và ngăn ngừa tham nhũng và lãng phí. BCTC cho mục đích chung, BCTC trong KVC được xem là phương tiện quan trọng nhất để truyền đạt thông tin tài chính và ngân sách đến công chúng. Bởi vì, nó giúp các chính phủ nâng cao trách nhiệm giải trình và minh bạch. Mặc dù vậy, chúng được đánh giá là không đủ để đạt được mục đích cuối cùng là trách nhiệm giải trình (Coy & cộng sự, 2001). Theo thời gian cùng với những thay đổi trong quản trị công, công chúng ngày càng có nhu cầu đối với thông tin phi tài chính và thông tin cho phép họ đánh giá trách nhiệm quản lý (Steccolini, 2004).
Khuôn mẫu khái niệm BCTC trong KVC chỉ rõ, TTKT được cung cấp nhằm hai mục đích là ra quyết định và trách nhiệm giải trình. So với việc ra quyết định, TTKT cung cấp cho mục đích giải trình trách nhiệm bao gồm nhiều loại hơn, như: kết quả hoạt động; thông tin tài chính và phi tài chính; thuyết minh và thông tin về việc tuân thủ luật pháp. Nhưng, theo Jorge (2021) điều này cũng hàm ý rằng, thông tin trên BCTC cho mục đích giải trình phải dễ hiểu và hữu dụng đối với người sử dụng.
Do đó, một số học giả kêu gọi mở rộng phạm vi báo cáo trong các tổ chức công nhằm đáp ứng nhu cầu giải trình, như báo cáo hiệu suất, báo cáo phát triển bền vững, báo cáo tích hợp và báo cáo phổ biến (Steccolini, 2004).
Cùng với đó là việc chuyển đổi cơ sở kế toán tiền sang cơ sở kế toán dồn tích, sẽ cung cấp nhiều thông tin thích hợp hơn cho mục đích giải trình và nâng cao chất lượng ra quyết định của người sử dụng. Tuy nhiên, theo Jorge (2021) ngay cả khi TTKT được cung cấp dựa trên cơ sở kế toán dồn tích được công nhận là quan trọng, nhưng hầu hết các nguyên tắc và tiêu chuẩn kế toán doanh nghiệp có thể không phù hợp và khó áp dụng trong KVC. Ví dụ như các khoản trợ cấp, chuyển nhượng, thuế và tài sản công khó có thể xác định được giá trị phù hợp để ghi nhận do thiếu thông tin thị trường đầy đủ cho các giao dịch này, do đó thường dẫn đến các ước tính tùy tiện.
Bài viết này phân tích, nhằm làm sáng tỏ về mặt lý luận về vai trò kế toán như là phương tiện góp phần tăng cường trách nhiệm giải trình trong KVC. Với mỗi loại hình trách nhiệm giải trình khác nhau, TTKT cần được cung cấp đáp ứng nhu cầu sử dụng khác nhau của bên được giải trình.
- Trách nhiệm giải trình
Có lẽ, khái niệm trách nhiệm giải trình được thảo luận rộng rãi nhất trong các tài liệu học thuật là “Nghĩa vụ giải thích và biện minh cho hành vi” (Bovens, 2007). Tiếp cận góc độ tâm lý học xã hội, Schlenker & cộng sự (1991) giải thích rằng, bên giải trình phải có nghĩa vụ trả lời về hành vi của mình. Bởi vì, trước hết là thông qua quy trình “giải thích” giúp làm “sáng tỏ” mục đích của hành vi, nhằm bảo vệ và tăng cường danh tiếng hoặc uy tín của bản thân cá nhân đó. Các bên liên quan sử dụng những quy tắc hoặc tiêu chuẩn để đánh giá hành vi của người giải trình, thông qua đó thì bên được giải trình có thể khen thưởng hoặc trừng phạt.
Tương tự, Tetlock (1992) cũng chấp nhận khái niệm bản sắc cá nhân và hình ảnh xã hội trong mô hình trách nhiệm giải trình xã hội tiềm tàng. Hình ảnh xã hội là động cơ thúc đẩy hình ảnh cá nhân và ngược lại. Cụ thể, Tetlock lập luận rằng, trách nhiệm giải trình là yếu tố xã hội cơ bản thúc đẩy hành vi và quyết định của mỗi cá nhân. Khi mỗi cá nhân quan tâm đến hình ảnh, địa vị của họ và tìm kiếm sự chấp thuận dưới góc nhìn của người khác, họ phải nhận thức được sẽ có những phán xét của người khác về mình nên họ chấp thuận nghĩa vụ giải trình nhằm bảo vệ hành vi của mình. Hành động này tương tự cách thức một cá nhân được gọi là “người của công chúng” duy trì hình ảnh của mình dưới góc nhìn của công chúng. Theo đó, trách nhiệm giải trình có tác động tích cực lên nhận thức về kết quả của người giải trình, nhưng nó cũng có thể có tác động bất lợi đối với quá trình nhận thức của họ. Chúng tùy thuộc vào các yếu tố, như thời điểm giải trình, mức độ quan tâm, lợi ích và sở thích của các bên liên quan (Lerner & Tetlock, 1999). Chẳng hạn, trường hợp bên giải trình là nghệ sĩ, để tăng lượng người hâm mộ thì họ phải đầu tư vào các sản phẩm nghệ thuật mà họ nghĩ công chúng muốn thưởng thức (trách nhiệm giải trình có tác động tích cực). Tuy nhiên, nhận thức được nhu cầu của công chúng là điều không dễ đối với các nghệ sĩ, vì chúng thay đổi theo thời gian. Do đó, các nghệ sĩ thường duy trì trách nhiệm giải trình bằng cách tự phê bình trước (Lerner & Tetlock, 1999). Nghĩa là, lựa chọn cẩn thận các phương thức hành động nhằm giảm thiểu sự bất cẩn. Trong khi đó, sự tin tưởng hay niềm tin giữa các bên có thể đại diện như cơ chế giải trình. Nghĩa là, nếu trách nhiệm giải trình được coi là một phương tiện giám sát hoặc kiểm soát xã hội thì mức độ tin cậy cao hơn vào người khác có thể làm giảm nhu cầu áp đặt trách nhiệm giải trình, dù chính thức hoặc không chính thức (Ammeter & cộng sự, 2004).
Tóm lại, theo Lerner & Tetlock (1999) thì trách nhiệm giải trình dưới góc độ tâm lý học là hình ảnh phản chiếu trạng thái xã hội vào trong bản sắc của cá nhân, làm thay đổi nhận thức và hành vi của cá nhân, đến lượt nó lại ảnh hưởng thúc đẩy sự biến đổi trạng thái xã hội. Đây là quy trình vòng xoắn ốc lặp đi, lặp lại theo chiều hướng tích cực hoặc tiêu cực. Vận dụng khái niệm trách nhiệm giải trình dưới góc độ tâm lý học, có thể giúp giải thích tại sao nhu cầu và kỳ vọng của người sử dụng thông tin trên BCTC thay đổi theo thời gian, phụ thuộc vào từng bối cảnh và chúng có tác động như thế nào đến việc thừa nhận khuôn mẫu BCTC cho mục đích tăng cường trách nhiệm giải trình.
Trong lĩnh vực quản trị công, Tower (1993) đề xuất khuôn mẫu kế toán dựa trên trách nhiệm giải trình, trên cơ sở lý thuyết giải trình trách nhiệm và lý thuyết lập quy. Mô hình này coi kế toán mà cụ thể là BCTC bao gồm cả thông tin phi tài chính là phương tiện cung cấp nghĩa vụ giải trình trách nhiệm. Khuôn mẫu này cũng nhận được sự đồng thuận của một số học giả cho rằng, BCTC là một phương tiện truyền thông đại chúng sẵn có cho công chúng và do đó được coi là một trong những công cụ truyền thông phổ biến nhất để thực hiện trách nhiệm giải trình đối với hầu hết các đơn vị. Điều này là do, BCTC là loại báo cáo kế toán toàn diện và duy nhất về kết quả của tổ chức được công khai ra công chúng.
Qua phân tích khái niệm trách nhiệm giải trình được sử dụng trong các lĩnh vực khác nhau, có thể tổng kết một số đặc điểm chính sau:
Một là, trách nhiệm giải trình là điều kiện tiên quyết đối với trật tự xã hội
Duy trì trách nhiệm giải trình cung cấp khả năng và cơ hội giải thích cho các quyết định và hành động của các bên, dù kết quả đó tiêu cực trước khi đưa ra các quyết định hoặc đánh giá cuối cùng. Cơ chế này cho phép các hệ thống và cấu trúc của trật tự xã hội vận hành. Vì vậy, bất kỳ hệ thống xã hội nào cũng kết hợp các cơ chế trách nhiệm giải trình, được hình thành trong mỗi hoạt động xã hội khác nhau. Nguyên lý trách nhiệm giải trình xã hội này giúp giải thích tại sao trong một tổ chức cần phải cung cấp thông tin tài chính cho các bên liên quan, hơn nữa thông tin phải thích hợp và hữu ích để người sử dụng hiểu và đánh giá kết quả hoạt động của tổ chức. Ai là đối tượng sử dụng thông tin chủ yếu và thông tin nào cần phải được cung cấp, thông tin nào nên được cung cấp?
Hai là, trách nhiệm giải trình thúc đẩy sự sáng tạo và tính trách nhiệm của mỗi cá nhân
Bởi vì, theo Frink & cộng sự (2008) thì việc thực thi trách nhiệm giải trình sẽ ảnh hưởng đến quá trình nhận thức của mỗi cá nhân, không chỉ đơn giản là những gì một cá nhân suy nghĩ mà còn tác động đến cách nghĩ (Schlenker & cộng sự, 1991) và ngược lại.
Vận dụng quan điểm này trong việc tạo lập khuôn mẫu BCTC cho mục đích trách nhiệm giải trình, giúp giải thích những giới hạn mà thông tin trên BCTC không thể cung cấp và thỏa mãn hết mong đợi của người sử dụng. Ngoài ra, việc diễn giải thông tin trên BCTC như thế nào, mức độ hữu dụng của TTKT còn phụ thuộc vào tư duy và cách nhìn nhận của mỗi cá nhân tuỳ thuộc mục đích sử dụng thông tin.
Ba là, việc thực thi trách nhiệm giải trình sẽ khác nhau
Chúng được hiểu và phụ thuộc vào đặc điểm hợp nhất từ 6 yếu tố, như văn hóa, thể chế, tổ chức, giao dịch, môi trường và tâm lý xã hội (Dubnick & Justice, 2004) và phụ thuộc vào thời điểm xem xét trách nhiệm giải trình. Ví dụ, một số tác giả áp dụng quan điểm tiên nghiệm trong khi những tác giả khác lại tập trung vào các quá trình, kết quả trên thực tế và đánh giá hậu kiểm. Mặc dù vậy, phần lớn các nhà nghiên cứu đều nhất trí các thuộc tính căn bản của trách nhiệm giải trình, được xem như là một khái niệm trừu tượng (Bovens & cộng sự, 2014). Điều này hàm ý rằng, cần tiếp tục xây dựng và phát triển khái niệm trách nhiệm giải trình trong từng hoạt động và lĩnh vực cụ thể. Qua đó, thúc đẩy sự sáng tạo và tính trách nhiệm của mỗi cá nhân, góp phần hình thành nên xã hội pháp quyền dựa trên nền tảng đạo đức. Vì vậy, cần phải có khái niệm hoặc khung khái niệm về trách nhiệm giải trình kế toán KVC.
- Yêu cầu cung cấp TTKT đáp ứng trách nhiệm giải trình trong KVC
Ứng với mỗi loại trách nhiệm giải trình là các cơ chế giải trình được vận hành khác nhau, do đó kế toán dựa trên trách nhiệm giải trình cũng phải cung cấp thông tin dựa trên các BCTC trong KVC khác nhau và nhằm đáp ứng nhu cầu giải trình trách nhiệm.
Trách nhiệm giải trình chính thức (bắt buộc) hoặc không chính thức (tự nguyện)
Trách nhiệm giải trình chính thức là những chuẩn mực và thông lệ được quy định chính thức tại nơi làm việc, trái với trách nhiệm giải trình không chính thức. Trong đó, người ta phát hiện ra rằng, các chuẩn mực không chính thức tại nơi làm việc ảnh hưởng đến động lực và thành quả của người lao động. Hơn nữa, trách nhiệm giải trình không chính thức có thể được chính thức hóa theo thời gian (Frink & cộng sự, 2008). Do đó, để đáp ứng yêu cầu trách nhiệm giải trình chính thức, TTKT trên BCTC KVC phải tuân thủ (i) chế độ kế toán công, các quy định trong các luật liên quan, như: Luật Kế toán, Luật Ngân sách Nhà nước; các loại BCTC cần phải lập; chế độ báo cáo; và chế tài xử lý các vi phạm trong lĩnh vực tài chính kế toán liên quan.
Để đáp ứng yêu cầu trách nhiệm giải trình không chính thức (tự nguyện), TTKT trên BCTC KVC được lập tuỳ thuộc yêu cầu và mục đích sử dụng, mà không nhất thiết bắt buộc theo quy định. Để thực thi trách nhiệm giải trình hữu hiệu, thì cần phải tăng cường tính minh bạch. Do đó, các tổ chức công cần phải tăng cường công bố các TTKT tự nguyện nhiều hơn, nhằm đáp ứng nhu cầu của những nhóm người sử dụng khác nhau.
Trách nhiệm giải trình tuân thủ hoặc hoạt động
Trách nhiệm giải trình trong KVC có thể được phân loại thành trách nhiệm giải trình tuân thủ và hoạt động. Trách nhiệm giải trình tuân thủ là hệ thống trách nhiệm giải trình hướng lên trên, nghĩa là cấp dưới chấp hành tuân thủ các nguyên tắc, quy định và chịu sự kiểm soát từ cấp trên (nhấn mạnh tới hệ thống cấp bậc); trái lại, trách nhiệm giải trình hoạt động, hướng xuống dưới là việc cá nhân hay tổ chức chú trọng tới các kết quả họ được giao thực hiện và có các cơ chế khen thưởng hoặc trừng phạt dựa trên kết quả thực hiện. Trách nhiệm giải trình hoạt động bao hàm cả khía cạnh thành quả, một số nghiên cứu sử dụng trách nhiệm giải trình thành quả thay thế trách nhiệm giải trình kết quả. Trong KVC, trách nhiệm giải trình kết quả được định nghĩa: “Là việc đánh giá quá trình phân bổ, quản lý và sử dụng nguồn lực công” (Brinkerhoff, 2001). Trong đó, tập trung vào trách nhiệm giải trình về tài chính và sự công bằng.
Vận dụng cách phân loại này trong việc thiết kế TTKT, nhằm đáp ứng từng loại trách nhiệm giải trình cũng có cách tiếp cận khác nhau. Đối với trách nhiệm giải trình tuân thủ, các BCTC trong KVC phải được lập theo quy định và theo yêu cầu của các cơ quan cấp trên cho mục đích dự toán, quản lý, kiểm soát và ra các quy định. Báo cáo dự toán hoặc báo cáo quyết toán ngân sách của đơn vị cấp dưới phải báo cáo định kỳ cho cấp trên, làm cơ sở phê duyệt. Theo đó, báo cáo này phải thể hiện việc quản lý, sử dụng các nguồn lực được giao và việc chấp hành chế độ, định mức và các quy định liên quan. Đối với trách nhiệm giải trình hoạt động, BCTC đơn vị công phải cung cấp thông tin về kết quả thực hiện các nhiệm vụ, mục tiêu và phải được lập định kỳ, cung cấp khi nào có yêu cầu cho lãnh đạo quản lý đơn vị đó. Hình thức BCTC cho mục đích giải trình hoạt động, có thể bao gồm cả thông tin phi tài chính, nhiều thông tin hơn và các thông tin hữu ích hơn cho việc đánh giá thành quả của tổ chức.
Trách nhiệm giải trình hành chính hay quản lý
Trách nhiệm giải trình hành chính hay quản lý được định nghĩa: “Làm cho những người có thẩm quyền được giao nhiệm vụ chịu trách nhiệm về công việc được giao theo thỏa thuận” (Day & Klein, 1987, p.3).
Stewart (1984) lập luận rằng, trách nhiệm quản lý đề cập đến khả năng chịu trách nhiệm về chương trình và thành quả liên quan chủ yếu tới mục tiêu và kết quả. Trong khi đó, trách nhiệm hành chính chỉ tập trung vào các quy trình giám sát việc sử dụng đầu vào. Vận dụng cách phân loại này đối với việc thiết kế TTKT, nhằm đáp ứng từng loại trách nhiệm giải trình, cũng có cách tiếp cận khác nhau. BCTC cho mục đích giải trình hành chính thường chứa đựng các thông tin thể hiện việc chấp hành các quy định, việc thực hiện nhiệm vụ được giao của cán bộ, công chức trong các đơn vị công và hướng tới cung cấp thông tin về quy trình hoạt động. Trong khi đó, BCTC cho mục đích giải trình quản lý thường bao gồm những thông tin về đầu ra và kết quả thực hiện nhiệm vụ, giúp cho người sử dụng thông tin có thể đo lường và đánh giá được việc quản lý, sử dụng ngân sách tiền và tài sản Nhà nước có tiết kiệm, hiệu quả và hiệu lực.
Trách nhiệm giải trình tài chính
Brinkerhoff (2001) coi trách nhiệm giải trình tài chính và trách nhiệm giải trình thành quả là hai loại trách nhiệm tương đương. Trách nhiệm giải trình tài chính liên quan đến việc kiểm soát và giám sát việc sử dụng nguồn lực công bao gồm cả việc tuân thủ luật, trình tự, thủ tục trong phân bổ nguồn lực, báo cáo việc quản lý và sử dụng nguồn lực. Vận dụng cách phân loại này đối với BCTC cho mục đích giải trình, đó là các BCTC phải thể hiện được tình hình tài chính, kết quả tài chính và dòng chảy của các nguồn lực tài chính vào – ra trong một đơn vị, thể hiện dưới dạng đơn vị tiền tệ. Các thông tin chứa đựng trong BCTC cho mục đích trách nhiệm giải trình, phải cho phép người sử dụng đánh giá việc phân bổ, quản lý và sử dụng các nguồn lực tài chính có đúng quy định, định mức và tiêu chuẩn hoặc đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả. Ngoài ra, các BCTC cho mục đích này phải làm căn cứ để kiểm tra, đánh giá và kiểm soát. Do đó, chúng thường được quy định chặt chẽ về thể thức và số lượng báo cáo cũng như chế độ báo cáo.
- Kết luận
Từ thảo luận trên có thể nhận thấy, trách nhiệm giải trình là nền tảng xã hội, thúc đẩy sự sáng tạo và duy trì trật tự xã hội. TTKT trong KVC có hai vai trò, gồm cung cấp thông tin hữu ích cho việc ra quyết định và nhằm mục đích thực hiện trách nhiệm giải trình. Tuy nhiên, trong KVC TTKT nên ưu tiên cung cấp thông tin cho mục đích giải trình trách nhiệm nhiều hơn. Bởi vì, các bên sử dụng TTKT trong mạng lưới trách nhiệm giải trình đa dạng hơn. Để công chúng có thể hiểu và đánh giá được kết quả thực hiện chức trách nhiệm vụ của các tổ chức công, đòi hỏi TTKT phải dễ hiểu và dễ dàng sử dụng (hữu dụng). Do đó, tuỳ thuộc vào mục đích và các cơ chế giải trình khác nhau sẽ quyết định hình thức kế toán, số lượng TTKT cần cung cấp, số lượng và chất lượng BCTC cần cung cấp.
Kết quả này giúp các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, hiểu rõ mối quan hệ giữa các thành phần của trách nhiệm giải trình và vai trò của TTKT KVC. Qua đó, đề xuất các định hướng và nguyên tắc xây dựng chính sách cải cách kế toán công trong thời gian tới. Từ đó, hiểu được vai trò trách nhiệm giải trình kế toán trong KVC, sẽ thúc đẩy cải cách kế toán và hướng đến như là phương tiện đảm bảo, giải trình trách nhiệm cho nhà quản lý đơn vị công./.
Tài liệu tham khảo
Ammeter, A. P., Douglas, C., Ferris, G. R., & Goka, H. (2004). A social relationship conceptualization of trust and accountability in organizations. Human Resource Management Review, 14(1), 47-65.
Bovens, M. (2007). Analysing and assessing accountability: A conceptual framework 1. European law journal, 13(4), 447-468.
Bovens, M., Goodin, R. E., & Schillemans, T. (Eds.). (2014). The Oxford handbook public accountability. Oxford University Press.
Brinkerhoff, D. W. (2001). Taking account of accountability: A conceptual overview and strategic options. Draft Report, US Agency for International Development, Center for Democracy and Governance, Implementing Policy Change Project, Phase, 2.
Coy, D., Fischer, M., & Gordon, T. (2001). Public accountability: a new paradigm for college and university annual reports. Critical perspectives on accounting, 12(1), 1-31.
Day, P., & Klein, R. (1987). Accountabilities: Five public services (Vol. 357). Taylor & Francis.
Dubnick, M. J., & Justice, J. B. (2004, September). Accounting for accountability. In annual meeting of the American Political Science Association (pp. 2-5).
Frink, D. D., & Klimoski, R. J. (2004). Advancing accountability theory and practice: Introduction to the human resource management review special edition. Human resource management review, 14(1), 1-17.
Jorge, S., Nogueira, S. P., & Ribeiro, N. (2021). The institutionalization of public sector accounting reforms: the role of pilot entities. Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, 33(2), 114-137.
Lerner, J. S., & Tetlock, P. E. (1999). Accounting for the effects of accountability. Psychological bulletin, 125(2), 255.
Schlenker, B. R., Weigold, M. F., & Doherty, K. (1991). Coping with accountability: Self-identification and evaluative reckonings.
Steccolini, I. (2004). Is the annual report an accountability medium? An empirical investigation into Italian local governments. Financial Accountability & Management, 20(3), 327-350.
Stewart, J. D. (1984). The role of information in public accountability. Issues in public sector accounting.
Tetlock, P. E. (1992). The impact of accountability on judgment and choice: Toward a social contingency model. In Advances in experimental social psychology (Vol. 25, pp. 331-376). Academic Press.
Tower, G. (1993). A public accountability model of accounting regulation. The British Accounting Review, 25(1), 61-85.
