(Đăng trên Tạp chí Kế toán và Kiểm toán, số T12/2016)

Cùng với các nguồn lực khác, vốn vay đã và đang góp phần thúc đẩy nhanh sự phát triển kinh tế xã hội và rút ngắn khoảng cách ở một số nước nghèo với nước giàu. Nhiều nước đạt được thành công trong phát triển kinh tế trong thời gian qua, đều vay nợ với mức độ khá cao. Nhiệm vụ chiến lược của Việt Nam là, duy trì tăng trưởng kinh tế bền vững, huy động tối đa các nguồn lực cho phát triển kinh tế xã hội. Một mặt, Việt Nam phát huy cao nhất nội lực, mặt khác cần tận dụng sự hỗ trợ, hợp tác quốc tế, thu hút vốn cho công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước. Theo chiến lược nợ và vay nợ thời kỳ 2001 – 2030, dự báo tổng số vốn vay mới của nền kinh tế đến năm 2030 khoảng 12.700 triệu USD và dịch vụ trả nợ toàn bộ nền kinh tế khoảng 13.160 tr USD. Tổng số nợ của toàn bộ nền kinh tế sẽ khoảng 83.000tr USD. Tỷ trọng nợ trong nước trên GDP sẽ tăng, tỷ lệ nợ nước ngoài sẽ giảm dần chiếm khoảng trên 30% GDP,…

Trong khi, nhu cầu tập trung và khai thác vốn cho nền kinh tế trong khu vực kinh tế Nhà nước ngày càng cao, nhiệm vụ huy động vốn, vay nợ và dịch vụ trả nợ ngày càng tăng thì công tác quản lý nợ lại chưa theo kịp yêu cầu. Nhìn chung, công tác quản lý nợ của Việt Nam chưa được đầu tư và quan tâm đúng mức, chưa tập trung. Cho đến nay, các khuôn khổ pháp lý về vay nợ, trả nợ, quản lý và sử dụng các khoản vay nợ đã có nhưng hiệu lực pháp lý chưa cao. Trước khi có Luật về Quản lý nợ Công (hiệu lực 01/01/2010), khái niệm “nợ công” chưa hình thành. Cho đến nay, đã có quy định nợ công gồm nợ Chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương, nhưng các quy định về mục tiêu, phạm vi, thẩm quyền quản lý nợ công còn rất rời rạc. Quản lý nợ khu vực công do nhiều cơ quan cùng tham gia quản lý; ngay trong nợ Chính phủ cũng tách rời giữa quản lý nợ trong nước và nước ngoài. Điều đó đã hạn chế đáng kể năng lực quản lý nợ của quốc gia. Bức tranh toàn diện, chính xác và kịp thời về tình trạng nợ quốc gia chưa được thể hiện, đã không cho phép cung cấp những thông tin tin cậy cho việc hoạch định các chính sách tài khóa theo hướng vừa huy động tối đa được nguồn vốn cho đầu tư với chi phí thấp nhất có thể, vừa giám sát tốt rủi ro tài khóa phát sinh từ hoạt động vay nợ của Chính phủ và khu vực công, giúp duy trì sự lành mạnh của nền tài chính, tiền tệ quốc gia xét về tầm trung – dài hạn.

Các nước càng phát triển càng quan tâm đến quản lý nợ Nhà nước và yêu cầu tính minh bạch cao trong các hoạt động vay, trả và quản lý nợ của Chính phủ. Nếu Chính phủ gặp khó khăn trong thanh toán nợ, sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến các chương trình phúc lợi xã hội hoặc buộc phải cắt giảm một số khoản chi cho đầu tư phát triển, đồng thời có thể dẫn đến bất ổn trên thị trường tài chính. Quản lý tốt nợ công, giúp tăng cường khả năng ứng phó của quốc gia trước một số diễn biến bất lợi của môi trường kinh tế trong và ngoài nước, giúp quốc gia vay nợ được ở mức cao hơn. Quản lý tốt nợ công, cũng giúp phát triển thị trường huy động vốn trong nước của Chính phủ nói riêng và thị trường tài chính nói chung, thông qua việc tăng tính minh bạch và dự đoán được của các hoạt động vay nợ của Chính phủ, với tư cách một chủ thể quan trọng của thị trường.

Theo đánh giá của Chính phủ và Quốc hội tình hình nợ công và công tác quản lý, sử dụng nợ công ở Việt Nam hiện nay như sau:
Một là, Hệ thống thể chế và chính sách quản lý nợ công đã được hình thành, công tác quản lý và giám sát nợ công đã được quan tâm, đang tiệm cận dần với thông lệ quốc tế. Có thể khẳng định, đã có một số văn bản pháp lý, một số quy định và hướng dẫn của Nhà nước để quản lý nợ, vay nợ và trả nợ của Nhà nước. Luật Quản lý nợ, Luật Ngân sách Nhà nước (NSNN), các Nghị định, Quyết định của Chính phủ, các Thông tư, các văn bản quy định và hướng dẫn của các Bộ Ngành đã tạo lập cơ sở pháp lý cho việc vay nợ trong nước và nước ngoài, việc sử dụng và trả nợ các khoản vay. Các quy định về phát hành bảo lãnh Chính phủ cũng đã tạo dựng cơ sở pháp lý cho việc phát hành.

Trên cơ sở các quy định mang tính pháp lý, có thể xác định phạm vi quản lý nợ Nhà nước (Nợ Công) bao gồm quản lý nợ trong nước và nợ nước ngoài của khu vực Nhà nước. Nợ Nhà nước là toàn bộ các nghĩa vụ nợ thực tế của khu vực Nhà nước và những bảo lãnh của Chính phủ. Chính phủ có trách nhiệm chuẩn bị khả năng trả nợ, để trang trải nợ và duy trì hệ số tín nhiệm của quốc gia. Đồng thời, đã hình thành quy trình vay và trả nợ làm căn cứ cho việc quản lý nợ. Tuy nhiên, cơ chế, chính sách quản lý nợ công còn quá phân tán ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật, còn có sự chồng chéo, mâu thuẫn. Đặc biệt, là sự thiếu gắn kết giữa chức năng quyết định đầu tư với chức năng cân đối ngân sách để trả nợ. Thiếu chế tài kiểm soát chỉ số nợ công, thiếu các biện pháp cần thiết và có hiệu quả để quản lý rủi ro nợ, vay nợ và trả nợ của Chính phủ và chính quyền địa phương.

Hai là, Quy mô huy động nợ công tăng nhanh, phục vụ nhu cầu bù đắp bội chi NSNN và đầu tư phát triển. Trước thời kỳ 1990, phần lớn đều là vay nợ Chính phủ và nguồn vay chủ yếu từ Liên Xô và các nước XHCN Đông Âu cũ với các điều khoản ưu đãi đặc biệt. Toàn bộ khoản vay nước ngoài được hạch toán vào nguồn thu NSNN và cấp phát cho các đối tượng sử dụng theo mục tiêu do Chính phủ quy định.

Từ sau 1990 đến nay, các nguồn vay Chính phủ được khôi phục và các doanh nghiệp cũng có thêm điều kiện, để vay vốn nước ngoài cho đầu tư phát triển kinh doanh. Vay nước ngoài bao gồm vay ODA và vay thương mại. Các khoản vay thương mại nước ngoài của Chính phủ, không được sử dụng để cân đối ngân sách mà đều cho vay lại cho các dự án có khả năng thu hồi vốn. Các khoản vay nước ngoài của doanh nghiệp có hoặc không có bảo lãnh Chính phủ.

Từ những năm 90 của thế kỷ trước, Chính phủ cũng triển khai các hình thức huy động vốn trong nước. Vay trong nước của Chính phủ và khu vực kinh tế Nhà nước dưới hình thức phát hành tín phiếu, trái phiếu kho bạc, trái phiếu công trình, trái phiếu đầu tư, với mục đích huy động vốn tạm thời nhàn rỗi trong dân cư, trong nền kinh tế.

Trong giai đoạn 2011- 2015, quy mô huy động vốn từ vay nợ bình quân 14% GDP, chiếm khoảng 44% vốn đầu tư toàn xã hội, với tốc độ tăng 19%/năm, trong đó vay nợ Chính phủ chiếm bình quân 76% gấp 3, 1 lần so với 5 năm trước, bảo lãnh Chính phủ chiếm 19%, gấp 2, 2 lần và vay của chính quyền địa phương chiếm 4,2%. Quy mô nợ công tăng khá nhanh, đến năm 2015 đã là 2, 68 triệu tỷ đồng, gấp 2, 3 lần năm 2010, 7, 6 lần 2005 và 14, 6 lần 2001. Về tỷ lệ nợ vay trên GDP, nếu năm 2001 là 36,5% thì năm 2005 là 40,8% và năm 2015 đã là 62,2% GDP. Số vay đảo nợ cũng ngày càng nhiều do không có đủ nguồn trả nợ, năm 2013% là 47.000 tỷ đồng, 2014: 106.000 tỷ đồng 2015 là 125.000 tỷ đồng.

Nếu có những diễn biến không thuận lợi như tỉ lệ tăng trưởng GDP, thu NSNN, tốc độ tăng trưởng xuất khẩu không đạt như dự kiến, tăng bội chi NSNN, một số nghĩa vụ nợ dự phòng từ khu vực DNNN chuyển thành nghĩa vụ nợ trực tiếp hoặc thay đổi trong chính sách của Chính phủ như mở rộng các chương trình trợ cấp xã hội, quỹ lương hưu, bảo hiểm y tế, hệ thống an ninh,… tỉ lệ nợ chính phủ /GDP có thể tăng trên 65%GDP vượt ngưỡng trần mà Quốc hội cho phép trong năm 2017. Như vậy, quy mô nợ công tăng nhanh tiềm ẩn nguy cơ phá vỡ giới hạn nợ công.

Ba là, Về cơ cấu nguồn và hình thức huy động nợ công. Nguồn vay trong nước chiếm bình quân 68,8%, chủ yếu thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ (khoảng 61% tổng số vay trong nước), vay từ quỹ Bảo hiểm xã hội khoảng 205, phát hành tín phiếu, vay quỹ cổ phần hóa, vay SCIC. Nguồn vốn vay nước ngoài khoảng 31%, chủ yếu là vốn ODA và vay ưu đãi, với các chủ nợ là Nhật Bản: 345, Ngân hàng thế giới (WB): 29% và ADB 20%. Cơ cấu nợ đã được điều chỉnh dần, giảm nợ nước ngoài của Chính phủ từ 60% cuối năm 2010 còn 43% cuối năm 2015. Cơ cấu này về cơ bản, phù hợp với chiến lược nợ công, nợ nước ngoài của quốc gia. Tuy nhiên, cơ cấu nợ công của Việt Nam chưa thực sự bền vững, tiềm ẩn nhiều rủi ro về thanh khoản, về lãi suất, về tỷ giá giữa các đồng tiền, giữa đồng tiền vay nợ với đồng tiền trả nợ và đặc biệt là rủi ro về tín dụng, về điều kiện vay và trả nợ.

Bốn là, Về phân bổ và sử dụng vốn vay của Chính phủ: 53% vốn vay được dùng để bù đắp bội chi NSNN, 17% vốn vay được sử dụng cho đầu tư cho các dự án trọng điểm về giao thông thủy lợi, di dân, tái định cư, phát triển y tế, giáo dục, xây dựng nông thôn và bố trí vốn đối ứng ODA. Số còn lại, chủ yếu thực hiện cho vay lại cho các ngành, các lĩnh vực chủ đạo hạ tầng cơ sở thiết yếu có khả năng thu hồi vốn, như điện, dầu khí, hàng không, đường cao tốc, cảng biển, cấp nước, chế biến nông nghiệp, sản xuất công nghiệp và phát triển hạ tầng đô thị. Một phần khoản vay nợ được dùng, để cơ cấu lại nợ vay. Có thể thấy, hiệu quả quản lý, phân bổ và sử dụng nợ công và khả năng trả nợ của một số dự án không cao, nếu không nói rằng rất thấp. Việc tổ chức vay nợ không được tính toán kỹ lưỡng và chặt chẽ, còn tình trạng thoát ly chiến lược vay nợ, trả nợ. Có một số Bộ ngành, địa phương chưa thấy hết trách nhiệm vay và trả nợ, thậm chí coi như vốn cho không, nặng tư tưởng của cơ chế xin – cho thời bao cấp. Công tác quản lý đầu tư bằng vốn vay có rất nhiều bất cập, lỏng lẻo, lãng phí và không hiệu quả.

Năm là, về nguồn bảo lãnh của Chính phủ thực hiện cho các nhiệm vụ ưu tiên của đất nước, trong đó bảo lãnh nước ngoài chiếm 47,9% bổ sung thêm vốn cho các doanh nghiệp thuộc các ngành, lĩnh vực hạ tầng thiết yếu với điều kiện có mức tín nhiệm hạn chế của các doanh nghiệp trên thị trường quốc tế; bảo lãnh trong nước chiếm 52%, chủ yếu cho 2 ngân hàng chính sách thực hiện nhiệm vụ tín dụng đầu tư, xuất khẩu, triển khai các dự án, công trình quan trọng, cho vay các đối tượng chính sách.

Sáu là, về vốn vay nợ của chính quyền các địa phương, trong đó vay ODA chiếm 33%, vay tồn ngân kho bạc nhà nước chiếm 25%, phát hành trái phiếu chính quyền địa phương chiếm 28%, vay lại các khoản vốn vay nước ngoài của Chính phủ chiếm 12%, Vốn vay của chính quyền địa phương chủ yếu được sử dụng cho các dự án, công trình quan trọng ở địa phương góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội ở địa phương.

Bảy là, về việc trả nợ của Chính phủ. Tỷ lệ trả nợ trực tiếp bình quân giai đoạn 2011 – 2015, khoảng 14,3% tổng thu NSNN. Nếu tính cả nghĩa vụ trả nợ phải đảo nợ thì tỷ lệ nghĩa vụ trả nợ đã lên 21% tổng thu NSNN. Trong năm 2015, con số này đã lên đến 27%, vượt quá giới hạn quy định (25%). Đây là điều đáng lo ngại, vì số nợ đến hạn phải trả ngày càng lớn.

Tình hình nợ công của Việt Nam do nhiều nguyên nhân, có nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan. Trong các nguyên nhân chủ quan có nguyên nhân về nhận thức về kinh tế thị trường, về tình trạng dàn trải trong phân bổ sử dụng các nguồn vốn, nhưng quan trọng nhất là do năng lực, trình độ tổ chức, nhận diện và quản trị rủi ro, cũng như các yếu kém của bản thân nền kinh tế.

Yêu cầu cấp bách là phải cơ cấu lại nợ công trong bối cảnh chung của tái cơ cấu lại nền kinh tế, tăng cường công tác quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng nợ công đảm bảo sự bền vững của nền tài chính quốc gia, lành mạnh hóa tài chính Nhà nước và NSNN. Với mục tiêu đảm bảo an ninh, an toàn nền tài chính quốc gia, cân đối NSNN một cách tích cực, có chủ định, cần triển khai đồng bộ các giải pháp để nâng cao hiệu quả quản lý nợ công, duy trì các chỉ số nợ công, nợ Chính phủ, nợ nước ngoài trong giới hạn, phấn đấu giảm dần quy mô nợ công khoảng 60% GDP vào năm 2030, không vượt quá 65% GDP, nợ Chính phủ không vượt quá 50% GDP, nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ không vượt quá 25% tổng thu NSNN hàng năm, theo Nghị quyết của Quốc hội.
Thứ nhất, Cơ cấu lại nợ công phải gắn liền xây dựng cơ cấu mới NSNN, đảm bảo ngân sách bền vững với nguồn thu nội địa bền vững, lâu dài và ổn định. Cơ cấu lại thu NSNN theo hướng thu NSNN bền vững với mức huy động hợp lý, duy trì quan hệ tích lũy – tiêu dung hợp lý. Chính sách thu cần hoàn thiện theo hướng bao quát đầy đủ các nguồn thu, tăng thu nội địa, tăng tỷ trọng thuế trực thu, bồi dưỡng và phát triển nguồn thu một cách vững chắc. Cơ cấu lại chi NSNN theo hướng giảm và tiết kiệm chi thường xuyên, nâng cao hiệu quả đầu tư công và ưu tiên bố trí chi trả nợ trong dự toán chi NSNN hàng năm, giữ mức nợ công không vượt trần và nâng mức xếp hạng tín nhiệm quốc gia.

Thứ hai, Thực hiện đồng bộ, hiệu quả chính sách tài chính, chính sách tiền tệ, chính sách tài khóa, kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bố trí hợp lý quan hệ tích lũy và tiêu dung, đảm bảo quy mô đầu tư xã hội đạt 32 – 34% GDP tạo cơ sở tăng trưởng kinh tế ở mức cao hơn hiện nay.

Thứ ba, Mở rộng và nâng cao hiệu quả cung ứng dịch vụ công, tăng cường quản lý và sử dụng có hiệu quả tài sản công. Phát triển mạnh mẽ khu vực dịch vụ sự nghiệp công, thu hẹp phạm vi và giảm bớt gánh nặng cho chi NSNN. Thực hiện cơ chế đặt hàng, quản lý NSNN theo kết quả đầu ra, với xã hội hóa các hoạt động sự nghiệp công.

Thứ tư, Nâng cao hiệu quả phân bổ, sử dụng các nguồn vốn vay thực hiện các ưu tiên chiến lược của nền kinh tế, chỉ sử dụng vốn vay để bù đắp bội chi ngân sách và chi đầu tư phát triển. Tuyệt đối không sử dụng vốn vay cho chi thường xuyên. Phân bổ và sử dụng vốn vay trong kế hoạch tài chính trung hạn, thay phương thức quản lý đầu tư theo kế hoạch hàng năm sang kế hoạch đầu tư trung hạn 5 năm.

Thứ năm, Đổi mới và tăng cường quản lý tài sản công được hình thành từ đầu tư bằng vốn vay, được hạch toán đủ cả về giá trị và hiện vật và khai thác tốt nhất nguồn lực tài chính từ tài sản công cho đầu tư và phát triển kinh tế – xã hội.

Thứ sáu, Kiểm soát chặt chẽ nợ công trong giới hạn trần cho phép, kiểm soát chặt chẽ bội chi ngân sách địa phương, nợ và vay nợ của chính quyền địa phương, đảm bảo tốc độ gia tăng dư nợ công thấp hơn tốc độ tăng trưởng kinh tế và tỷ lệ trượt giá, để đảm bảo an toàn, bền vững nợ và an ninh tài chính quốc gia trong trung – dài hạn.

Thứ bảy, Tăng cường quản trị rủi ro trong quản lý nợ và sử dụng nợ công. Cần nhận dạng các rủi ro trong từng công đoạn, từng nghiệp vụ của quỹ vay và trả nợ tổng toàn bộ công tác quản lý nợ công. Rủi ro có thể xảy ra trong toàn bộ các công việc của quy trình vay và trả nợ: Từ xây dựng chiến lược, kế hoạch vay nợ, huy động vốn; Xác định nhu cầu, nguồn vốn có thể huy động, vay nợ; Đàm phán vay nợ và ký kết văn bản; Giải ngân và sử dụng vốn vay; Trả nợ.

Cần đánh giá rủi ro nợ công. Mức độ rủi ro cao hay thấp phụ thuộc vào nhiều yếu tố khách quan và chủ quan của mục đích vay nợ, quản lý và sử dụng vốn vay. Các yếu tố khách quan, thường là những nhìn nhận ban đầu và tổng quát về triển vọng của nhu cầu vốn và mục đích sử dụng vốn. Nếu việc sử dụng vốn vay nợ thực sự có hiệu quả, mục đích sử dụng vốn vay thành công cao thì rủi ro nợ công thấp và ngược lại. Các yếu tố này bao gồm: Môi trường kinh tế; Tăng trưởng, minh bạch thị trường và tài chính công, khả năng hấp thụ nguồn vốn; Sự phát triển của ngành lĩnh vực có liên quan, môi trường pháp lý. Các yếu tố chủ quan, có thể được hiểu là sự ổn định về chính trị – xã hội và ổn định kinh tế vĩ mô, tính tin cậy khi đi vay và khả năng trả nợ của Nhà nước khi đến hạn, năng lực Nhà nước trong phân bổ và sử dụng nguồn vốn vay. Năng lực và tiềm lực tài chính quốc gia hiện tại và triển vọng trong tương lai. Có thể đánh giá mức rủi ro của nợ công trên cơ sở xác định tỷ lệ tổng số nợ trên tổng GDP, hoặc tổng số nợ trên tổng ngân quỹ quốc gia hoặc tổng thu NSNN. Đây cũng là tỷ lệ thể hiện năng lực thanh toán, chi trả của một quốc gia. Tổng ngân quỹ quốc gia bao gồm quỹ NSNN và các quỹ tập trung, chuyên dùng của Nhà nước.

Một trong những hoạt động có liên quan đến nợ công là, Nhà nước đi vay về cho vay lại hoặc đứng ra bảo lãnh cho các tổ chức kinh tế vay. Rủi ro cho vay và bảo lãnh là một nhân tố hết sức quan trọng, đòi hỏi phải có khả năng phân tích, đánh giá và quản lý rủi ro hiệu quả. Nếu Nhà nước chấp nhận điều khoản vay về cho vay lại hoặc bảo lãnh vay nợ với những khoản vay có rủi ro cao thì chính phủ có khả năng phải đối mặt với tình trạng không có vốn để trả nợ vay. Điều này có thể làm giảm uy tín quốc gia và tăng gánh nặng cho NSNN, thậm chí có thể lâm vào tình trạng bị trừng phạt hoặc bị kiện trên thương trường quốc tế. Vì thế, quản lý nợ công và quản trị rủi ro là hai bộ phận không thể thiếu, trong cơ cấu tổ chức các quốc gia.

Thứ tám, tăng cường hoạt động giám sát của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, tăng cường hoạt động kiểm toán của Kiểm toán Nhà nước để kiểm tra, đánh giá nợ công và quản lý nợ công cả về mức độ tin cậy, cả về tính tuân thủ, tính kinh tế, tính hiệu quả của việc vay, quản lý nợ vay và trả nợ tiền vay.

Tóm lại, nợ công và quản lý nợ công là vấn đề quan trọng của an ninh tài chính quốc gia. Cần có sự đổi mới cách thức quản lý, quản trị nợ công, cơ cấu lại nợ công một cách bền vững, vừa huy động nguồn lực cho phát triển kinh tế – xã hội, vừa đảm bảo sự lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia./.